Внешняя политика Великобритании: от империи к «осевой державе» (очень длинная статья, открывать в отдельном окне советую)Традиционно внешняя политика Великобритании базировалась на двух противоположных тенденциях: сохранении традиции и способности к изменениям. На протяжении долгого времени Британия играла особую посредническую роль между СССР и США. Однако после исчезновения Союза, а также после распада Британской империи, Великобритания, вынужденная внести коррективы во внешнюю политику, сформировала особый курс, предполагающий как сохранение отношения с США, так и интеграцию с Европой. «Полит.ру» публикует исследование Алексея Громыко, посвященное данной проблеме и дальнейшим перспективам подобной политики. Статья вышла в новом номере журнала «Космополис» (2005. № 1 (11)).
Внешнеполитическая стратегия Великобритании складывается из двух составляющих — преемственности, которая прослеживается на протяжении длительных периодов времени, и изменчивости, постоянной адаптации к условиям новой исторической эпохи. В первом случае имеются в виду такие фундаментальные черты дипломатической стратегии британского Форин-офиса, как профессионализм дипломатической службы, глобальный характер интересов страны, ее особая роль в системе международных отношений, принцип постоянных интересов и временных союзников, а также принцип «разделяй и властвуй». Обратная сторона внешнеполитической стратегии — способность к проявлению гибкости, постоянное тактическое лавирование, приспособление к изменению геометрии международных отношений. Во второй половине XX в. яркими примерами этих качеств стали концепция «особых отношений» с США и лозунг «ударить сильнее своих возможностей».
После окончания Второй мировой войны лейбористское правительство во главе с К. Эттли кардинально пересмотрело внешнеполитическую доктрину страны. Руководитель внешнеполитического ведомства Э. Бевин поначалу выдвинул идею «третьей силы» — создания под предводительством Британии блока западноевропейских стран и их колоний, который мог бы на равных выступать с советским блоком и США. Однако в силу объективных причин эти притязания быстро уступили место курсу на сближение с США и втягивание Вашингтона в западноевропейскую систему безопасности в качестве ее стержня. Другой составляющей этой политики стало участие в глобальной конфронтации с Советским Союзом. Указанные тенденции были оформлены публично в марте 1946 г., когда с ведома британского правительства лидер оппозиции У. Черчилль выступил в Фултоне с речью, ставшей знаковым событием начального периода «холодной войны». Использованный им образ «железного занавеса» превратился в один из неотъемлемых атрибутов складывавшегося биполярного мира.
В Форин-офисе не хуже Черчилля понимали, что в послевоенном мироустройстве США занимают командные высоты, и Британии, чтобы минимизировать потерю международного веса и влияния, необходимо разделить пальму первенства с заокеанским соседом и упрочить свои позиции в Европе в качестве его главного союзника. Бевин, лоббировавший в вашингтонских коридорах власти «план Маршалла» и доктрину Трумэна, принял активное участие в создании НАТО. В то же время британский политический класс все еще делал ставку на ведущую роль Британии в мире, пусть и в тени Америки.
В 1948 г. Черчилль предложил емкую формулировку такого мировидения — концепцию «трех великих кругов», центром пересечения которых считалась Британия. По степени приоритетности в качестве таких «кругов» рассматривались: Британское Содружество и империя; отношения Соединенного Королевства с США и британскими доминионами; взаимодействие Британии с континентальной Европой. Данная конструкция покоилась на «особых отношениях» с США, которые Лондон использовал для своего позиционирования в отношении Советского Союза. Чем глубже пускала корни биполярная система мира, тем активнее Британия искала себе место в условиях противостояния двух сверхдержав.
У Британии имелся и четвертый «круг», о котором не упомянул Черчилль, хотя изначально для внешней политики Англии как ядра Соединенного Королевства он играл роль «первого эшелона». Им была сфера первоначальной экспансии Англии, вовлекшей в свою орбиту Ирландию, Уэльс и Шотландию. После включения этих территорий в состав метрополии этот «круг» оказался внутренним, однако отношения среди его участников продолжали играть основополагающую роль в том, как строилась внешняя политика британского государства и как его воспринимали другие страны и народы.
До сих пор Британия формально считается унитарным, обладающим нераздельным суверенитетом национальным государством с единым центром в Лондоне. В то же время отдельные регионы — Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия — всегда пользовались широкой автономией. Изначально Англия была государствообразующей нацией, которая аннексировала или вступила в союзы на правах старшего члена с граничившими с ней народами. Долгое время доминирующее положение Англии в государственном устройстве и управлении выражалось в том, что ее название было синонимом названия всей страны.
Английский национализм был не этническим и замкнутым, а гражданским, интегрирующим, что наложило характерный отпечаток на внешнюю политику Британии. Британская империя, достигшая зенита своего могущества в XIX в., олицетворяла собой английское видение международного устройства и английский мессианизм. Именно английский менталитет стал основой для складывания феномена британства, который в свою очередь служил базовой идентификацией жителей королевства. В течение двух столетий для внешнего мира «Британская империя» и «Англия» были синонимами.
Во второй половине XX в. по мере распада империи начался фундаментальный сдвиг в британском самосознании, имевший долговременные последствия для внешней политики страны. В британских регионах активизировались национальные движения, все большее число граждан воспринимали себя не британцами, а шотландцами, валлийцами и ирландцами, и как реакция на это — англичанами. По мере федерирования Британии, усиления ее региональных идентичностей усиливалась многовекторность внешней политики. Так, интеграционные процессы в континентальной части Европы привели к появлению наднационального измерения в рамках проекта «Европа регионов». Внешняя политика британского государства переставала быть единым массивом, в ней все явственнее проступали не совпадавшие с английскими устремления других наций в составе Соединенного Королевства.
Однако в 1940–1950-е годы Британия все еще ощущала себя империей, однородным государством и державой глобального масштаба. После первого приступа «холодной войны», после фултоновской речи в международных отношениях наступила первая «оттепель». Черчилль, вновь став премьер-министром в 1951 г., поднял вопрос о возобновлении сотрудничества между державами-победительницами. Участие Англии в Корейской войне перечеркнуло эти начинания. Новая возможность для продуктивного взаимодействия представилась в 1954 г., когда по инициативе СССР и при поддержке Британии в Женеве состоялось международное совещание глав правительств по вопросу о положении в Индокитае. В результате военные действия в регионе прекратились. В 1955 г. по инициативе британского руководства во главе с Э. Иденом прошла встреча на высшем уровне с участием СССР, Британии, США и Франции, а в следующем году Н. Хрущев посетил Лондон. Однако через несколько месяцев сближение между ведущими державами было прервано англо-франко-израильской агрессией против Египта. Дело дошло до того, что Советский Союз пригрозил Англии применить ядерное оружие. После Суэцкого кризиса Британия отказалась от попыток проводить внешнюю политику без оглядки на США и СССР и нехотя встроилась в двухполярную систему мира. Из трех «великих кругов» на первое место для нее вышли взаимоотношения с США.
Налаживать отношения с Советским Союзом пришлось Г. Макмиллану. В 1959 г. он совершил визит в Москву и потратил немало усилий для организации встречи Хрущева с Д. Эйзенхауэром, которая годом позже сорвалась из-за скандала вокруг американского самолета-шпиона «У-2». Макмиллан стал первым британским премьером, взявшим курс на «наведение мостов» между Москвой и Вашингтоном, играя посредническую, коммуникационную роль. Благодаря ему, а также стараниям министра иностранных дел А. Дугласа-Хьюма Британия в этом изрядно преуспела. Дж. Кеннеди с почтением относился к умудренному опытом Макмиллану и во время Карибского кризиса советовался с ним больше, чем с другими европейскими лидерами. Лондон внес немалую лепту в заключение в 1963 г. Соглашения о запрещении испытания ядерного оружия в трех сферах.
Однако по мере того, как сверхдержавы вырабатывали механизм прямого общения, они все реже нуждались в посреднических услугах, а среди европейских столиц Москва все чаще отдавала предпочтение Парижу и Берлину. Прошло немало лет, прежде чем в иных исторических условиях опыт Макмиллана по сближению позиций Запада и СССР был использован М. Тэтчер, опекавшей М. Горбачева. Эта политика получила продолжение в постсоветское время с приходом к власти лейбористов. Т. Блэр на некоторое время стал самым близким к новому российскому президенту западным политиком.
В 1960-е годы новым импульсом для развития внешнеполитической доктрины Великобритании стало знаковое выступление Макмиллана в Кейптауне. Говоря о «ветре перемен», премьер признал реалии укрепления национального самосознания в британских колониях. Г. Вильсон, который после прихода к власти еще кичился тем, что границы британского государства «проходят по Гималаям», вскоре изменил позицию и в 1967 г. объявил о выводе британских вооруженных сил «к Востоку от Суэца», то есть из бассейна Индийского океана и Персидского залива. В 1960-е годы возникла проблема ментальной перестройки британского общества в связи с утратой полноценного статуса великой державы, остро встал вопрос самоидентификации британской нации в новых исторических условиях.
Проявилась и другая принципиальная тенденция — Лондон начал громко стучаться в двери ЕЭС. Дважды вынесенное вето генерала де Голля, называвшего Британию «троянским конем» США в Европе, оставило их наглухо закрытыми. Только третья попытка, предпринятая консервативным правительством Э. Хита, увенчалась успехом. Подключение страны в 1973 г. к процессу европейской интеграции свидетельствовало об окончательном складывании новой конфигурации «трех великих кругов», среди которых отношения Британии с Европой вышли по своему значению на второе место, оттеснив фактор Содружества. Если раньше Лондон не раз брал на себя роль «связующего звена» в контексте отношений СССР — США, то теперь он переориентировался на роль брокера между США и Западной Европой.
Что касается ритма советско-британских отношений, то «потепления», как правило, приходились на вторую половину десятилетий. Так было в 1950-х годах при Макмиллане, в 1960–1970-х годах при Вильсоне, в 1980-х годах при Тэтчер. Эта последовательность была нарушена после развала Советского Союза. Сотрудничество между Россией и Англией оживилось только в самом конце XX в. Спады и подъемы во многом зависели от состояния дел в сфере советско-американских отношений, однако в периоды ослабления особых отношений Лондона и Вашингтона советско-британские связи могли развиваться и в автономном режиме. Во второй половине 1960-х годов, когда между Британией и США возникли разногласия по ряду международных проблем, а также несмотря на усиление противостояния Советского Союза и Соединенных Штатов на фоне войны во Вьетнаме, правительство Вильсона заключило с Москвой несколько важных договоренностей. В то же время, вопреки новому сближению сверхдержав в начале 1970-х годов, правительство Хита пошло на обострение отношений с Москвой.
Спорные моменты внешней политики Тэтчер в 1980-е годы были эхом уходившего в прошлое имперского менталитета и предтечей трудностей, с которыми столкнулась Британия на международной арене в следующем десятилетии. Фолклендская война по сути была справедливой, спровоцированной нападением извне на британскую заморскую территорию. Однако отношение к ней и правящего класса, и людской массы, сопровождавшая ее риторика, придаваемая ей знаковость продемонстрировали нечто большее — стремление, в первую очередь англичан, вернуть стране утерянную величественность, доказать миру, что Британия — по-прежнему великая держава, компенсировать падение ее международного престижа в результате развала империи. Проблема состояла в том, что стремление выдавать желаемое за действительное не могло служить твердой почвой для внешней политики, хотя и помогло консолидировать позиции консерваторов внутри страны. Более серьезным аргументом в деле восстановления позиций Британии в мире были отношения с США. На фоне личной дружбы «железной леди» с Р. Рейганом «особые отношения» между странами пережили новый расцвет, хотя по-прежнему были наполнены больше символами, чем реальным содержанием. Вместе с тем усиление неприязни и подозрительности Тэтчер к европейской интеграции в целом и к Франции и Германии в частности не только стоили ей кресла премьера и привели консерваторов к расколу, но и вычеркнули Британию в 1990-е годы из списка европейских лидеров. Исправить положение оказалось не под силу ни Дж. Мейджеру, ни Т. Блэру.
После окончания «холодной войны» Британия не сразу приступила к модернизации своей внешнеполитической и оборонной доктрины, — слишком сильна была дезориентация, вызванная геополитическим землетрясением в виде распада Советского Союза. В 1993 г. перед вооруженными силами были поставлены задачи, в которых с трудом угадывалась новизна подходов: обеспечить безопасность страны и зависимых территорий, защитить Англию и ее союзников в случае крупномасштабной угрозы извне с помощью НАТО и укрепить безопасность посредством участия в операциях под флагом ведущих международных организаций, в первую очередь ООН и ОБСЕ. Действительно новым словом было запланированное сокращение расходов на оборону с одновременным усилением «гибкости» и мобильности вооруженных сил.
После победы лейбористов на выборах 1997 г. эволюция взглядов правительства в области обороны и безопасности ускорилась. Блэр в своей программной речи «Принципы современной британской внешней политики» подтвердил роль Британии как «моста между Европой и США». Он заявил, что глобальные интересы Британии будут и дальше реализовываться с помощью таких рычагов, как место постоянного члена Совета Безопасности ООН, участие в НАТО, «восьмерке», ЕС, Содружестве наций. Правительство подчеркивало важность коалиционного характера решения внешних задач с опорой как на постоянные, так и на тактические коалиции. Была определена роль Британии как «осевой державы», «региональной державы с глобальной ответственностью», которая, не имея возможности доминировать в мире, творчески осуществляет второй классический принцип — «ударить сильнее своих возможностей». Появились и другие новации. Предусматривалось, что Британия вернется «в сердце Европы» и займет там лидирующее положение. Кроме того, была разработана программа «оборонной дипломатии», приоритетом которой, в отличие от «дипломатии канонерок», признавались дипломатические, а не военные средства решений конфликтов.
Вместе с тем в данной программе имелось стратегическое противоречие. Лондон претендовал не только на «особые отношения» с США, но и на ведущую роль в ЕС. Британский политический истэблишмент чувствовал необходимость укрепления своих позиций на континенте по мере упрочения Евросоюза в качестве мирового центра силы, но в то же время не желал расставаться с репутацией ближайшего союзника Соединенных Штатов.
Указанные тенденции отчетливо проявились в Стратегической оборонной программе, принятой лейбористами в 1998 г. В ней определялись новые вызовы безопасности страны: распространение оружия массового уничтожения, наркоторговля, терроризм, распад слабых государств и пр. Вооруженные силы должны были подготовиться не только к гуманитарным, миротворческим миссиям, но и к участию в конфликтах высокой интенсивности за пределами государства. Тем самым закладывалось еще одно противоречие стратегического характера. Во-первых, повышался риск перенапряжения военных сил и финансов в условиях диверсификации поставленных перед армией задач. Не так давно, в конце 1960-х годов, Британия освободилась от колониальной ноши и вывела войска «к востоку от Суэца», не в состоянии нести расходы на широкое военное присутствие за рубежом. Теперь ситуация могла повториться. Во-вторых, неясными оставались последствия таких намерений с точки зрения международного права.
Приход лейбористов к власти сопровождался и другим нововведением — «этичной внешней политикой». Р. Кук, ставший главой Форин-офиса, в своей программной речи заявил: «Национальные интересы не должны быть втиснуты в узкие рамки “реалполитик”» [Cook 1997]. Позднее в выступлениях Кука и Блэра британская внешнеполитическая доктрина была также соединена с концепцией «третьего пути» [Blair 1999]. На сферу внешней политики была перенесена тема прав и обязанностей, которая громко звучала у лейбористов при проведении ими социально-экономических реформ. В частности, стало считаться, что если Британия является одним из ведущих экспортеров оружия, то она должна ответственно подходить к тому, в чьи руки оно попадает.
Однако этичная тема во внешней политике страны не продержалась и года. Несмотря на конфликты в Восточном Тиморе и Курдистане, которые сопровождались массовыми нарушениями прав человека, Британия продолжала поставлять военную технику и Турции, и Индонезии, а также Колумбии и Саудовской Аравии. Британский бронетранспортер «Альвис» использовался руководством Индонезии во главе с президентом Хабиби при разгоне антиправительственных демонстраций. В Восточном Тиморе в аналогичных ситуациях применялись британские БТР «Сарацин» и «Саладин». Следует упомянуть и о том, что в 1997 г. Британия вышла на третье место в мире по экспорту обычных вооружений.
В сентябре 1999 г., когда в Джакарте происходили массовые столкновения с силами правопорядка, повлекшие человеческие жертвы, Индонезии были проданы британские истребители «Хоук». Дело осложнялось тем, что за неделю до отправки самолетов в Индонезию ООН наложила эмбарго на поставки военной техники в эту страну. Британское правительство заявило в свою защиту, что контракты, подписанные еще при консерваторах, не подпадают под действие эмбарго. Кук, со своей стороны, утверждал, что правительство не поставляет в Индонезию оружие, которое может быть использовано для подавления демократии. Но факт остается фактом: на конец 1999 г. лишь около 3% заявок на продажу оружия Индонезии были отклонены британским руководством.
«Этичная внешняя политика» не выдержала испытание и в другом регионе. В 1997 г. в западно-африканском государстве Сьерра-Леоне произошел военный переворот, в результате которого был свергнут законно избранный президент Кабба. Британия выступила в его поддержку, хотя и против применения военной силы во внутриполитическом урегулировании. Лондон сыграл ведущую роль в принятии резолюции ООН, вводившей эмбарго на поставку оружия всем сторонам конфликта. Однако, как выяснилось позже, британская компания «Сэндлайн» продолжала продавать вооружения для Кабба, а несколько британских правительственных чиновников среднего звена знали об этом [Stuart 2002: 224]. Благодаря тому, что помощь «Сэндлайн» привела к восстановлению в правах законных властей Сьерра-Леоне, скандал был замят, но репутация «этичной внешней политики» пострадала.
Столкнувшись со сложностями в стыковке этики и национальных интересов правительство все реже обращалось к этой теме. Попытка вернуться к ней была предпринята в связи с косовским кризисом. Кук и Блэр многократно подчеркивали, что сила против Белграда применялась для защиты человеческих идеалов. Однако понимание «этичного» изменилось. Лейбористы больше не претендовали на принципиальное отличие своей внешней политики от внешней политики других западных стран. Ценности, на которых она основывалась, стали подразумевать ценности «западной цивилизации». Противоречивость характера и последствий войны против Югославии, более поздние эпизоды, связанные с решением отказаться от экстрадиции бывшего чилийского диктатора А. Пиночета в Испанию, сомнительность мотивов британского руководства в его действиях в иракском кризисе окончательно похоронили проект «этичной внешней политики». События вокруг Ирака 2002–2003 гг. с новой силой высветили трудности Лондона по увязыванию «особых отношений» с США со стремлением вернуть себе лидирующие позиции в Европе.
«Будущее британской политики зависит от того, будет ли сделан выбор в пользу Европы или США», — так звучит популярный среди британских политологов тезис, число сторонников которого только умножилось после войны в Ираке 2003 г. [Gamble 2003: 231]. Действительно, уже полвека, после начала заката Британской империи, перед страной стоит дилемма выбора формата своей политики в области обороны, безопасности и внешних дел. «Особые отношения» с США долгое время компенсировали неизбежное ослабление международного веса Великобритании после окончания Второй мировой войны, а жесткий корсет, в который была заключена система мирового баланса сил в годы «холодной войны», делал вполне естественным положение Западной Европы в качестве их протектората. Однако на сегодня «особые отношения» представляются многим аналитикам доктриной, не только выработавшей свой потенциал, но и наносящей вред интересам Соединенного Королевства, а уход в прошлое биполярного мира открыл для объединяющейся Европы возможность превращения в самостоятельный центр силы в мире. В этих условиях для Лондона стало практически невозможным продолжать ритуально приписывать себе роль беспристрастного медиатора между Европой и США, тем более, если в ситуациях разногласия по принципиальным вопросам внешней и оборонной политики он бессменно отдает предпочтение Вашингтону.
То, что давно очевидно для многих, сегодня отказывается признавать лишь малая часть экспертного сообщества Британии. В этом также упорствуют ключевые фигуры политического и военного истэблишмента. Иракские события послужили для многих «последней каплей». По мнению Р. Брэйтуэйта, бывшего посла Великобритании в Москве, а затем председателя объединенного комитета британской разведки, война в Ираке наглядно продемонстрировала, что «особые отношения» превратились в балласт, который наносит урон интересам Британии в Европе и исламском мире [Braithwaite 2003: 70–73].
Действительно, британская дипломатия, традиционно признаваемая одной из самых искусных в мире, успехи которой основаны на принципе «постоянных интересов и временных союзов», демонстрирует, особенно в последнее время, явный догматизм. Репутация внешней политики Британии основана на способности к гибкости, балансе интересов, но на практике после прихода к власти в 1997 г. лейбористского правительства она оказалась подчинена одной единственной цели — следованию в фарватере внешней политики США. Трактовка «особых отношений» никогда не была так прямолинейна. Если в сфере торговли, защиты своих экономических интересов Лондон готов безапелляционно их отстаивать, в том числе с помощью механизмов ЕС, то в вопросах внешней политики и обороны он с завидным упорством отказывается от своего суверенитета.
По проблеме Ирака Лондон в очередной раз выбрал сторону Соединенных Штатов, несмотря на то, что политика последних привела к самому глубокому кризису в истории евроатлантического сообщества, подточила авторитет ООН, расколола ЕС и НАТО. В один миг многолетние старания Блэра по восстановлению позиций своей страны в качестве полноценного европейского партнера пошли прахом. Более того, премьер-министр не посчитался с соображениями внутриполитической целесообразности. Своими действиями он значительно ухудшил электоральные перспективы собственной партии, был на грани потери своего поста, спровоцировал невиданные демонстрации протеста в Лондоне, раскол парламентской фракции лейбористов и отставку министра иностранных дел.
Критики «особых отношений» указывают на то, что даже в эпоху сверхдержав они почти всегда были «улицей с односторонним движением», служили больше американским, чем британским интересам. В этом тандеме именно Госдепартамент руководствовался тем, чем так на словах гордился Форин-офис, — отстаиванием национальных интересов. Белый дом никогда не помогал Даунинг-стрит только потому, что это нужно было последнему. После Второй мировой войны США без предупреждения прекратили программу ленд-лиза, поставив истощенную войной Великобританию в чрезвычайно трудное положение, отказались от продолжения сотрудничества с ней в области разработки ядерного оружия, способствовали распаду Британской империи, первоначально отказались поддерживать ее в дни Фолклендской войны, многие годы действовали вопреки Лондону по проблеме североирландского урегулирования. Таких примеров масса.
В области безопасности Соединенное Королевство с 1960-х годов находится в двусмысленном положении, которое сводит на нет убедительность тезиса британских евроскептиков о необходимости защиты суверенитета страны от брюссельской бюрократии, особенно в оборонительной сфере. Со времени заключения соглашения в Нассау между Г. Макмилланом и Дж. Кеннеди в 1962 г. Британия фактически отказалась от статуса независимой ядерной державы. Своими силами англичане строят подводные лодки (в том числе атомные) и ядерные боеголовки, но баллистические и крылатые ракеты для них, системы наведения и разведывательную информацию о возможности их применения получают от американцев. Более того, ни одно решение о запуске ракет не может быть принято без согласия Вашингтона. Это обстоятельство во многом объясняет то, что британские военные крайне болезненно относятся к возможности проведения более независимой от США внешней и военной политики.
«Особые отношения» сохраняют свою привлекательность и для политического руководства Великобритании. Пользуясь желанием американцев обращаться к своим младшим союзникам за содействием в достижении своих целей, британские премьеры чаще, чем позволил бы международный вес возглавляемой ими страны в отдельности, участвовали в ключевых внешнеполитических раутах. Именно благодаря роли ближайшего союзника США Блэр в течение нескольких лет оказывался в самой гуще важнейших событий на мировой арене. Однако по мере роста амбиций Соединенных Штатов, особенно после трагедии 11 сентября 2001 г., и их пренебрежения помощью союзников ему приходилось платить все более высокую цену за роль лидера мирового масштаба.
К моменту вторжения американцев в Ирак Блэр фактически превратился во внешнеполитического представителя Вашингтона, которому не оставалось ничего иного, как идти с ними до конца. Его попытки предотвратить войну были удачными ровно столько времени, сколько понадобилось Соединенным Штатам для доставки и развертывания необходимого количества вооружений и живой силы на границах с Ираком. К марту 2003 г. Блэр, игравший роль дымовой завесы для американских военных приготовлений, был уже не нужен. Маргинальная роль Великобритании во внешнеполитических расчетах Белого дома была наглядно продемонстрирована Д. Рамсфельдом, который к ужасу британского руководства заявил, отставив в сторону политическую корректность, что США вполне справятся с задачей военного захвата Ирака и без помощи своего союзника.
В результате событий 2002–2003 гг. во имя сохранения «особых отношений» с США политика Великобритании привела к ослаблению тех важнейших международных структур, на которых основывался ее высокий внешнеполитический статус. Так, действия Вашингтона по принижению значения Объединенных Наций ударили не только по организации в целом, но и по позициям пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН с правом вето, одним из которых является Великобритания.
Соединенные Штаты фактически отказались от согласования своих действий с союзниками по НАТО, а после 11 сентября 2001 г. дали понять, что не нуждаются в их военном содействии. Роль альянса неуклонно снижается, в первую очередь с точки зрения западноевропейских коллег Лондона, и, следовательно, его роль в согласовании интересов Парижа, Берлина и других ведущих европейских столиц с Вашингтоном также падает.
В 1997 г. Блэр заявил о стремлении вернуть Британию «в сердце европейской политики», однако в 2003 г. оказался во главе той группы государств-сателлитов Вашингтона, которые подхватили тезис последнего о «старой» и «новой» Европе. Все эти процессы ведут к тому, что на фоне превращения «особых отношений» в фиговый листок постимперских амбиций Британии, не подкрепленных реальным положением дел, ее вес в Евросоюзе снижается. В результате она оказывается в проигрыше в своих отношениях и с США, и с Европой.
По мере того как наследие «холодной войны» — остатки искусственной близости Европы в лице ЕС и европейских членов НАТО и Америки — уходит в прошлое, и обе стороны, оставаясь стратегическими партнерами, все чаще действуют без оглядки друг на друга, Великобритании все сложнее реализовать себя в качестве государства-посредника, так как эти услуги становятся не нужны. Все чаще приходится выбирать ту или иную сторону в ситуации, когда третьего не дано. По логике евроскептиков, выступающих против дальнейшей эрозии суверенитета Британии, ей следует противиться не только дальнейшему втягиванию в процессы европейской интеграции, но и догматической приверженности концепции «особых отношений», не менее пагубных для самостоятельности страны. Если же признать, что в условиях глобализации понятие суверенитета неизбежно размывается, и сопротивление этому, тем более страны, традиционно ратующей за открытость вовне, противоречит здравому смыслу, логичнее присоединиться к «пулу суверенитетов» континентальной Европы, которую от Британии отделяет не океан, а узкий пролив.
Лишь радикальные британские евроатлантисты ратуют за то, чтобы «складывать яйца в одну корзину» и во внешней политике делать ставку на США как на единственную сверхдержаву на ближайшие десятилетия. Как не ассоциировался бы Пакс Американа с дорогими сердцу многих англичан воспоминаниями о Пакс Британника, большинство политического класса страны, не говоря уже о населении, понимает, что это тупиковый проект, противодействие которому, уже достаточно серьезное, возрастет многократно в случае попыток его дальнейшей реализации. «Установление американского мирового господства, — считает британский политолог и экономист Р. Скидельски, — окончилось бы неудачей несмотря на отсутствие явных ресурсов для противодействия этому. Главная причина состоит в перспективе взрыва антиамериканизма» [Skidelsky 2003: 153].
В то же время в Великобритании скептически относятся к идее «многополярного мира», в котором Европе отводилась бы роль противовеса Америки. Несмотря на нынешнее господство в США неоконсервативной идеологии, которая противоречит традициям европейского социального рынка, в том числе традиции «государства благосостояния», а во внешней политике — традиции коллективных действий с опорой на международные многосторонние институты, оба региона принадлежат к одной западной цивилизации и руководствуются одной базовой системой ценностей. Британия связана с США густой сетью исторических и культурных связей. Противоречия, существующие между Лондоном, Парижем и Берлином, не позволят им в ближайшем будущем действовать как одно целое. Кроме того, ЕС, который уже значительное время вполне активно отстаивает в спорах с США, доходящих до «торговых войн», свои экономические интересы, имеет лишь нарождающиеся военные структуры. Без полноценного развития таких структур тяжеловесом в мировых делах стать нельзя.
Несмотря на все разговоры о том, что после окончания «холодной войны» на первый план вышел фактор «мягкой силы» (экономического, финансового, культурного, информационного влияния), справедливость которого не вызывает сомнения, фактор «жесткого», силового давления никуда не исчез — он стал менее заметен, но более изощрен. «Мягкое давление» наиболее эффективно тогда, когда подкреплено конкретным военным потенциалом, готовым для применения. Примеры Югославии, Афганистана, Ирака не оставляют сомнения в том, что обращение к силе, в том числе со стороны демократий, будет в XXI веке не менее модным, чем в веке XX. С этой точки зрения объединенная Европа не сможет, даже если захочет, бросить вызов США в обозримом будущем.
Таким образом, ни Пакс Американа, ни многополярность не отвечают представлениям большинства британцев о желательном сценарии мирового развития. Они с одинаковой готовностью критикуют Блэра за сервильность по отношению к Вашингтону, а Брюссель — за бюрократичность, демократический дефицит и федералистские поползновения. Великобритания по-прежнему не готова стать рядовой европейской державой, однако очевидно и то, что «особые отношения», по крайней мере, в их нынешнем гипертрофированном виде, вряд ли переживут премьерство Блэра. По-видимому, в следующие несколько лет мы станем свидетелями того, как отношения Британии с США станут прагматичнее, а на европейском направлении руководство страны приложит усилия по восстановлению своих позиций.
Для того чтобы компенсировать дистанцирование с Вашингтоном, Лондону будет необходимо набрать вес в Европе. Не исключено, что британское руководство все же найдет в себе силы сделать выбор в пользу присоединения к еврозоне. Лидерские качества Британии проявятся также в случае перехода к сотрудничеству в ядерной сфере с Францией, которая в отличие от англичан строит свои собственные баллистические ракеты. Обладая наиболее эффективной и мобильной армией в Европе, Британия также при желании может стать лидером в развитии военной составляющей Евросоюза.
Опасность проведения более независимой внешней и оборонной политики, политики в области безопасности с точки зрения поддержания союзнических отношений с США явно преувеличена частью британского политического и военного истэблишмента. Всем памятен отказ Турции пропустить по своей территории американские войска для вторжения в Ирак, однако уже через месяц К. Пауэлл посетил Стамбул для улаживания разногласий. «Опасность упасть между атлантическим и европейским “стульями” сохраняется, — писал П. Мэнголд, специалист по вопросам внешней политики Великобритании. — Однако Британия обладает уникальным опытом общения по обе стороны Атлантики, который в руках опытной дипломатии может принести существенные плоды» [Mangold 2001: 171].
* * *
Чем поучительна современная внешнеполитическая история Великобритании? Достичь своих целей там, где другие страны равного калибра терпят неудачу, «ударить сильнее своих возможностей» — вот принцип, с успехом реализуемый Англией. Лондону удалось свести к минимуму негативные последствия распада Британской империи, с наименьшими потерями отступить с прежних позиций в системе международных отношений. Британия сохранила высокий международный статус, полагаясь не только на реальные рычаги влияния в мире, но и на атрибуты великой державы. Британия уверена, что, потеряв статус империи, она продолжает оставаться «осевой державой». Она продемонстрировала искусство игры такими козырями, как «особые отношения» с США, место постоянного члена в Совете Безопасности ООН, ядерный потенциал, различные формы «мягкого» давления и влияния на бывших подконтрольных территориях.
Россия по сравнению с Британией с переменным успехом реализует концепцию «связующего звена» между регионами и частями света. У России, как в свое время у Англии, сложились свои «три великие круга» — СНГ, Европа и США. Однако если в системе внешнеполитических приоритетов Лондона фактор Британского Содружества со временем переместился с первого места на последнее, то для России значение СНГ только возрастает. В то же время поучительно, что Британия как до, так и после потери империи и статуса державы глобального охвата, придерживалась принципа «временных союзников и постоянных интересов», не связывала себя долгосрочными обязательствами по участию в альянсах там, где это не было для нее жизненно важно. Просчеты британской дипломатии в иракском вопросе, догматизм в вопросе «особых отношений» с США только подчеркивают, чем грозит пренебрежение этим принципом.
Примечания
Blair T. 1999. Facing the Modern Challenge: The Third Way in Britain and South Africa. Speech in Cape Town, 08.01.
Braithwaite R. 2003. End of the Affair // «Prospect», May.
Cook R. 1997. British Foreign Policy. Mission Statement for the British Foreign and Commonwealth Office, 12.05.
Gamble A. 2003. Between Europe and America. The Future of British Politics. Basingstoke; N.Y.: Palgrave Macmillan.
Mangold P. 2001. Success and Failure in British Foreign Policy. Evaluating the Record, 1900–2000. Basingstoke: Palgrave.
Skidelsky R. 2003. The American Contract // «Prospect», July.
Stuart C. 2002. Ethics, Labour and Foreign Policy // British Politics Today. Ed. by H. Colin. Cambridge: Polity Press.
17 мая 2005, 20:19 Алексей Громыко
http://www.polit.ru/research/2005/05/17/britain.html
Внешнеполитическая стратегия Великобритании складывается из двух составляющих — преемственности, которая прослеживается на протяжении длительных периодов времени, и изменчивости, постоянной адаптации к условиям новой исторической эпохи. В первом случае имеются в виду такие фундаментальные черты дипломатической стратегии британского Форин-офиса, как профессионализм дипломатической службы, глобальный характер интересов страны, ее особая роль в системе международных отношений, принцип постоянных интересов и временных союзников, а также принцип «разделяй и властвуй». Обратная сторона внешнеполитической стратегии — способность к проявлению гибкости, постоянное тактическое лавирование, приспособление к изменению геометрии международных отношений. Во второй половине XX в. яркими примерами этих качеств стали концепция «особых отношений» с США и лозунг «ударить сильнее своих возможностей».
После окончания Второй мировой войны лейбористское правительство во главе с К. Эттли кардинально пересмотрело внешнеполитическую доктрину страны. Руководитель внешнеполитического ведомства Э. Бевин поначалу выдвинул идею «третьей силы» — создания под предводительством Британии блока западноевропейских стран и их колоний, который мог бы на равных выступать с советским блоком и США. Однако в силу объективных причин эти притязания быстро уступили место курсу на сближение с США и втягивание Вашингтона в западноевропейскую систему безопасности в качестве ее стержня. Другой составляющей этой политики стало участие в глобальной конфронтации с Советским Союзом. Указанные тенденции были оформлены публично в марте 1946 г., когда с ведома британского правительства лидер оппозиции У. Черчилль выступил в Фултоне с речью, ставшей знаковым событием начального периода «холодной войны». Использованный им образ «железного занавеса» превратился в один из неотъемлемых атрибутов складывавшегося биполярного мира.
В Форин-офисе не хуже Черчилля понимали, что в послевоенном мироустройстве США занимают командные высоты, и Британии, чтобы минимизировать потерю международного веса и влияния, необходимо разделить пальму первенства с заокеанским соседом и упрочить свои позиции в Европе в качестве его главного союзника. Бевин, лоббировавший в вашингтонских коридорах власти «план Маршалла» и доктрину Трумэна, принял активное участие в создании НАТО. В то же время британский политический класс все еще делал ставку на ведущую роль Британии в мире, пусть и в тени Америки.
В 1948 г. Черчилль предложил емкую формулировку такого мировидения — концепцию «трех великих кругов», центром пересечения которых считалась Британия. По степени приоритетности в качестве таких «кругов» рассматривались: Британское Содружество и империя; отношения Соединенного Королевства с США и британскими доминионами; взаимодействие Британии с континентальной Европой. Данная конструкция покоилась на «особых отношениях» с США, которые Лондон использовал для своего позиционирования в отношении Советского Союза. Чем глубже пускала корни биполярная система мира, тем активнее Британия искала себе место в условиях противостояния двух сверхдержав.
У Британии имелся и четвертый «круг», о котором не упомянул Черчилль, хотя изначально для внешней политики Англии как ядра Соединенного Королевства он играл роль «первого эшелона». Им была сфера первоначальной экспансии Англии, вовлекшей в свою орбиту Ирландию, Уэльс и Шотландию. После включения этих территорий в состав метрополии этот «круг» оказался внутренним, однако отношения среди его участников продолжали играть основополагающую роль в том, как строилась внешняя политика британского государства и как его воспринимали другие страны и народы.
До сих пор Британия формально считается унитарным, обладающим нераздельным суверенитетом национальным государством с единым центром в Лондоне. В то же время отдельные регионы — Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия — всегда пользовались широкой автономией. Изначально Англия была государствообразующей нацией, которая аннексировала или вступила в союзы на правах старшего члена с граничившими с ней народами. Долгое время доминирующее положение Англии в государственном устройстве и управлении выражалось в том, что ее название было синонимом названия всей страны.
Английский национализм был не этническим и замкнутым, а гражданским, интегрирующим, что наложило характерный отпечаток на внешнюю политику Британии. Британская империя, достигшая зенита своего могущества в XIX в., олицетворяла собой английское видение международного устройства и английский мессианизм. Именно английский менталитет стал основой для складывания феномена британства, который в свою очередь служил базовой идентификацией жителей королевства. В течение двух столетий для внешнего мира «Британская империя» и «Англия» были синонимами.
Во второй половине XX в. по мере распада империи начался фундаментальный сдвиг в британском самосознании, имевший долговременные последствия для внешней политики страны. В британских регионах активизировались национальные движения, все большее число граждан воспринимали себя не британцами, а шотландцами, валлийцами и ирландцами, и как реакция на это — англичанами. По мере федерирования Британии, усиления ее региональных идентичностей усиливалась многовекторность внешней политики. Так, интеграционные процессы в континентальной части Европы привели к появлению наднационального измерения в рамках проекта «Европа регионов». Внешняя политика британского государства переставала быть единым массивом, в ней все явственнее проступали не совпадавшие с английскими устремления других наций в составе Соединенного Королевства.
Однако в 1940–1950-е годы Британия все еще ощущала себя империей, однородным государством и державой глобального масштаба. После первого приступа «холодной войны», после фултоновской речи в международных отношениях наступила первая «оттепель». Черчилль, вновь став премьер-министром в 1951 г., поднял вопрос о возобновлении сотрудничества между державами-победительницами. Участие Англии в Корейской войне перечеркнуло эти начинания. Новая возможность для продуктивного взаимодействия представилась в 1954 г., когда по инициативе СССР и при поддержке Британии в Женеве состоялось международное совещание глав правительств по вопросу о положении в Индокитае. В результате военные действия в регионе прекратились. В 1955 г. по инициативе британского руководства во главе с Э. Иденом прошла встреча на высшем уровне с участием СССР, Британии, США и Франции, а в следующем году Н. Хрущев посетил Лондон. Однако через несколько месяцев сближение между ведущими державами было прервано англо-франко-израильской агрессией против Египта. Дело дошло до того, что Советский Союз пригрозил Англии применить ядерное оружие. После Суэцкого кризиса Британия отказалась от попыток проводить внешнюю политику без оглядки на США и СССР и нехотя встроилась в двухполярную систему мира. Из трех «великих кругов» на первое место для нее вышли взаимоотношения с США.
Налаживать отношения с Советским Союзом пришлось Г. Макмиллану. В 1959 г. он совершил визит в Москву и потратил немало усилий для организации встречи Хрущева с Д. Эйзенхауэром, которая годом позже сорвалась из-за скандала вокруг американского самолета-шпиона «У-2». Макмиллан стал первым британским премьером, взявшим курс на «наведение мостов» между Москвой и Вашингтоном, играя посредническую, коммуникационную роль. Благодаря ему, а также стараниям министра иностранных дел А. Дугласа-Хьюма Британия в этом изрядно преуспела. Дж. Кеннеди с почтением относился к умудренному опытом Макмиллану и во время Карибского кризиса советовался с ним больше, чем с другими европейскими лидерами. Лондон внес немалую лепту в заключение в 1963 г. Соглашения о запрещении испытания ядерного оружия в трех сферах.
Однако по мере того, как сверхдержавы вырабатывали механизм прямого общения, они все реже нуждались в посреднических услугах, а среди европейских столиц Москва все чаще отдавала предпочтение Парижу и Берлину. Прошло немало лет, прежде чем в иных исторических условиях опыт Макмиллана по сближению позиций Запада и СССР был использован М. Тэтчер, опекавшей М. Горбачева. Эта политика получила продолжение в постсоветское время с приходом к власти лейбористов. Т. Блэр на некоторое время стал самым близким к новому российскому президенту западным политиком.
В 1960-е годы новым импульсом для развития внешнеполитической доктрины Великобритании стало знаковое выступление Макмиллана в Кейптауне. Говоря о «ветре перемен», премьер признал реалии укрепления национального самосознания в британских колониях. Г. Вильсон, который после прихода к власти еще кичился тем, что границы британского государства «проходят по Гималаям», вскоре изменил позицию и в 1967 г. объявил о выводе британских вооруженных сил «к Востоку от Суэца», то есть из бассейна Индийского океана и Персидского залива. В 1960-е годы возникла проблема ментальной перестройки британского общества в связи с утратой полноценного статуса великой державы, остро встал вопрос самоидентификации британской нации в новых исторических условиях.
Проявилась и другая принципиальная тенденция — Лондон начал громко стучаться в двери ЕЭС. Дважды вынесенное вето генерала де Голля, называвшего Британию «троянским конем» США в Европе, оставило их наглухо закрытыми. Только третья попытка, предпринятая консервативным правительством Э. Хита, увенчалась успехом. Подключение страны в 1973 г. к процессу европейской интеграции свидетельствовало об окончательном складывании новой конфигурации «трех великих кругов», среди которых отношения Британии с Европой вышли по своему значению на второе место, оттеснив фактор Содружества. Если раньше Лондон не раз брал на себя роль «связующего звена» в контексте отношений СССР — США, то теперь он переориентировался на роль брокера между США и Западной Европой.
Что касается ритма советско-британских отношений, то «потепления», как правило, приходились на вторую половину десятилетий. Так было в 1950-х годах при Макмиллане, в 1960–1970-х годах при Вильсоне, в 1980-х годах при Тэтчер. Эта последовательность была нарушена после развала Советского Союза. Сотрудничество между Россией и Англией оживилось только в самом конце XX в. Спады и подъемы во многом зависели от состояния дел в сфере советско-американских отношений, однако в периоды ослабления особых отношений Лондона и Вашингтона советско-британские связи могли развиваться и в автономном режиме. Во второй половине 1960-х годов, когда между Британией и США возникли разногласия по ряду международных проблем, а также несмотря на усиление противостояния Советского Союза и Соединенных Штатов на фоне войны во Вьетнаме, правительство Вильсона заключило с Москвой несколько важных договоренностей. В то же время, вопреки новому сближению сверхдержав в начале 1970-х годов, правительство Хита пошло на обострение отношений с Москвой.
Спорные моменты внешней политики Тэтчер в 1980-е годы были эхом уходившего в прошлое имперского менталитета и предтечей трудностей, с которыми столкнулась Британия на международной арене в следующем десятилетии. Фолклендская война по сути была справедливой, спровоцированной нападением извне на британскую заморскую территорию. Однако отношение к ней и правящего класса, и людской массы, сопровождавшая ее риторика, придаваемая ей знаковость продемонстрировали нечто большее — стремление, в первую очередь англичан, вернуть стране утерянную величественность, доказать миру, что Британия — по-прежнему великая держава, компенсировать падение ее международного престижа в результате развала империи. Проблема состояла в том, что стремление выдавать желаемое за действительное не могло служить твердой почвой для внешней политики, хотя и помогло консолидировать позиции консерваторов внутри страны. Более серьезным аргументом в деле восстановления позиций Британии в мире были отношения с США. На фоне личной дружбы «железной леди» с Р. Рейганом «особые отношения» между странами пережили новый расцвет, хотя по-прежнему были наполнены больше символами, чем реальным содержанием. Вместе с тем усиление неприязни и подозрительности Тэтчер к европейской интеграции в целом и к Франции и Германии в частности не только стоили ей кресла премьера и привели консерваторов к расколу, но и вычеркнули Британию в 1990-е годы из списка европейских лидеров. Исправить положение оказалось не под силу ни Дж. Мейджеру, ни Т. Блэру.
После окончания «холодной войны» Британия не сразу приступила к модернизации своей внешнеполитической и оборонной доктрины, — слишком сильна была дезориентация, вызванная геополитическим землетрясением в виде распада Советского Союза. В 1993 г. перед вооруженными силами были поставлены задачи, в которых с трудом угадывалась новизна подходов: обеспечить безопасность страны и зависимых территорий, защитить Англию и ее союзников в случае крупномасштабной угрозы извне с помощью НАТО и укрепить безопасность посредством участия в операциях под флагом ведущих международных организаций, в первую очередь ООН и ОБСЕ. Действительно новым словом было запланированное сокращение расходов на оборону с одновременным усилением «гибкости» и мобильности вооруженных сил.
После победы лейбористов на выборах 1997 г. эволюция взглядов правительства в области обороны и безопасности ускорилась. Блэр в своей программной речи «Принципы современной британской внешней политики» подтвердил роль Британии как «моста между Европой и США». Он заявил, что глобальные интересы Британии будут и дальше реализовываться с помощью таких рычагов, как место постоянного члена Совета Безопасности ООН, участие в НАТО, «восьмерке», ЕС, Содружестве наций. Правительство подчеркивало важность коалиционного характера решения внешних задач с опорой как на постоянные, так и на тактические коалиции. Была определена роль Британии как «осевой державы», «региональной державы с глобальной ответственностью», которая, не имея возможности доминировать в мире, творчески осуществляет второй классический принцип — «ударить сильнее своих возможностей». Появились и другие новации. Предусматривалось, что Британия вернется «в сердце Европы» и займет там лидирующее положение. Кроме того, была разработана программа «оборонной дипломатии», приоритетом которой, в отличие от «дипломатии канонерок», признавались дипломатические, а не военные средства решений конфликтов.
Вместе с тем в данной программе имелось стратегическое противоречие. Лондон претендовал не только на «особые отношения» с США, но и на ведущую роль в ЕС. Британский политический истэблишмент чувствовал необходимость укрепления своих позиций на континенте по мере упрочения Евросоюза в качестве мирового центра силы, но в то же время не желал расставаться с репутацией ближайшего союзника Соединенных Штатов.
Указанные тенденции отчетливо проявились в Стратегической оборонной программе, принятой лейбористами в 1998 г. В ней определялись новые вызовы безопасности страны: распространение оружия массового уничтожения, наркоторговля, терроризм, распад слабых государств и пр. Вооруженные силы должны были подготовиться не только к гуманитарным, миротворческим миссиям, но и к участию в конфликтах высокой интенсивности за пределами государства. Тем самым закладывалось еще одно противоречие стратегического характера. Во-первых, повышался риск перенапряжения военных сил и финансов в условиях диверсификации поставленных перед армией задач. Не так давно, в конце 1960-х годов, Британия освободилась от колониальной ноши и вывела войска «к востоку от Суэца», не в состоянии нести расходы на широкое военное присутствие за рубежом. Теперь ситуация могла повториться. Во-вторых, неясными оставались последствия таких намерений с точки зрения международного права.
Приход лейбористов к власти сопровождался и другим нововведением — «этичной внешней политикой». Р. Кук, ставший главой Форин-офиса, в своей программной речи заявил: «Национальные интересы не должны быть втиснуты в узкие рамки “реалполитик”» [Cook 1997]. Позднее в выступлениях Кука и Блэра британская внешнеполитическая доктрина была также соединена с концепцией «третьего пути» [Blair 1999]. На сферу внешней политики была перенесена тема прав и обязанностей, которая громко звучала у лейбористов при проведении ими социально-экономических реформ. В частности, стало считаться, что если Британия является одним из ведущих экспортеров оружия, то она должна ответственно подходить к тому, в чьи руки оно попадает.
Однако этичная тема во внешней политике страны не продержалась и года. Несмотря на конфликты в Восточном Тиморе и Курдистане, которые сопровождались массовыми нарушениями прав человека, Британия продолжала поставлять военную технику и Турции, и Индонезии, а также Колумбии и Саудовской Аравии. Британский бронетранспортер «Альвис» использовался руководством Индонезии во главе с президентом Хабиби при разгоне антиправительственных демонстраций. В Восточном Тиморе в аналогичных ситуациях применялись британские БТР «Сарацин» и «Саладин». Следует упомянуть и о том, что в 1997 г. Британия вышла на третье место в мире по экспорту обычных вооружений.
В сентябре 1999 г., когда в Джакарте происходили массовые столкновения с силами правопорядка, повлекшие человеческие жертвы, Индонезии были проданы британские истребители «Хоук». Дело осложнялось тем, что за неделю до отправки самолетов в Индонезию ООН наложила эмбарго на поставки военной техники в эту страну. Британское правительство заявило в свою защиту, что контракты, подписанные еще при консерваторах, не подпадают под действие эмбарго. Кук, со своей стороны, утверждал, что правительство не поставляет в Индонезию оружие, которое может быть использовано для подавления демократии. Но факт остается фактом: на конец 1999 г. лишь около 3% заявок на продажу оружия Индонезии были отклонены британским руководством.
«Этичная внешняя политика» не выдержала испытание и в другом регионе. В 1997 г. в западно-африканском государстве Сьерра-Леоне произошел военный переворот, в результате которого был свергнут законно избранный президент Кабба. Британия выступила в его поддержку, хотя и против применения военной силы во внутриполитическом урегулировании. Лондон сыграл ведущую роль в принятии резолюции ООН, вводившей эмбарго на поставку оружия всем сторонам конфликта. Однако, как выяснилось позже, британская компания «Сэндлайн» продолжала продавать вооружения для Кабба, а несколько британских правительственных чиновников среднего звена знали об этом [Stuart 2002: 224]. Благодаря тому, что помощь «Сэндлайн» привела к восстановлению в правах законных властей Сьерра-Леоне, скандал был замят, но репутация «этичной внешней политики» пострадала.
Столкнувшись со сложностями в стыковке этики и национальных интересов правительство все реже обращалось к этой теме. Попытка вернуться к ней была предпринята в связи с косовским кризисом. Кук и Блэр многократно подчеркивали, что сила против Белграда применялась для защиты человеческих идеалов. Однако понимание «этичного» изменилось. Лейбористы больше не претендовали на принципиальное отличие своей внешней политики от внешней политики других западных стран. Ценности, на которых она основывалась, стали подразумевать ценности «западной цивилизации». Противоречивость характера и последствий войны против Югославии, более поздние эпизоды, связанные с решением отказаться от экстрадиции бывшего чилийского диктатора А. Пиночета в Испанию, сомнительность мотивов британского руководства в его действиях в иракском кризисе окончательно похоронили проект «этичной внешней политики». События вокруг Ирака 2002–2003 гг. с новой силой высветили трудности Лондона по увязыванию «особых отношений» с США со стремлением вернуть себе лидирующие позиции в Европе.
«Будущее британской политики зависит от того, будет ли сделан выбор в пользу Европы или США», — так звучит популярный среди британских политологов тезис, число сторонников которого только умножилось после войны в Ираке 2003 г. [Gamble 2003: 231]. Действительно, уже полвека, после начала заката Британской империи, перед страной стоит дилемма выбора формата своей политики в области обороны, безопасности и внешних дел. «Особые отношения» с США долгое время компенсировали неизбежное ослабление международного веса Великобритании после окончания Второй мировой войны, а жесткий корсет, в который была заключена система мирового баланса сил в годы «холодной войны», делал вполне естественным положение Западной Европы в качестве их протектората. Однако на сегодня «особые отношения» представляются многим аналитикам доктриной, не только выработавшей свой потенциал, но и наносящей вред интересам Соединенного Королевства, а уход в прошлое биполярного мира открыл для объединяющейся Европы возможность превращения в самостоятельный центр силы в мире. В этих условиях для Лондона стало практически невозможным продолжать ритуально приписывать себе роль беспристрастного медиатора между Европой и США, тем более, если в ситуациях разногласия по принципиальным вопросам внешней и оборонной политики он бессменно отдает предпочтение Вашингтону.
То, что давно очевидно для многих, сегодня отказывается признавать лишь малая часть экспертного сообщества Британии. В этом также упорствуют ключевые фигуры политического и военного истэблишмента. Иракские события послужили для многих «последней каплей». По мнению Р. Брэйтуэйта, бывшего посла Великобритании в Москве, а затем председателя объединенного комитета британской разведки, война в Ираке наглядно продемонстрировала, что «особые отношения» превратились в балласт, который наносит урон интересам Британии в Европе и исламском мире [Braithwaite 2003: 70–73].
Действительно, британская дипломатия, традиционно признаваемая одной из самых искусных в мире, успехи которой основаны на принципе «постоянных интересов и временных союзов», демонстрирует, особенно в последнее время, явный догматизм. Репутация внешней политики Британии основана на способности к гибкости, балансе интересов, но на практике после прихода к власти в 1997 г. лейбористского правительства она оказалась подчинена одной единственной цели — следованию в фарватере внешней политики США. Трактовка «особых отношений» никогда не была так прямолинейна. Если в сфере торговли, защиты своих экономических интересов Лондон готов безапелляционно их отстаивать, в том числе с помощью механизмов ЕС, то в вопросах внешней политики и обороны он с завидным упорством отказывается от своего суверенитета.
По проблеме Ирака Лондон в очередной раз выбрал сторону Соединенных Штатов, несмотря на то, что политика последних привела к самому глубокому кризису в истории евроатлантического сообщества, подточила авторитет ООН, расколола ЕС и НАТО. В один миг многолетние старания Блэра по восстановлению позиций своей страны в качестве полноценного европейского партнера пошли прахом. Более того, премьер-министр не посчитался с соображениями внутриполитической целесообразности. Своими действиями он значительно ухудшил электоральные перспективы собственной партии, был на грани потери своего поста, спровоцировал невиданные демонстрации протеста в Лондоне, раскол парламентской фракции лейбористов и отставку министра иностранных дел.
Критики «особых отношений» указывают на то, что даже в эпоху сверхдержав они почти всегда были «улицей с односторонним движением», служили больше американским, чем британским интересам. В этом тандеме именно Госдепартамент руководствовался тем, чем так на словах гордился Форин-офис, — отстаиванием национальных интересов. Белый дом никогда не помогал Даунинг-стрит только потому, что это нужно было последнему. После Второй мировой войны США без предупреждения прекратили программу ленд-лиза, поставив истощенную войной Великобританию в чрезвычайно трудное положение, отказались от продолжения сотрудничества с ней в области разработки ядерного оружия, способствовали распаду Британской империи, первоначально отказались поддерживать ее в дни Фолклендской войны, многие годы действовали вопреки Лондону по проблеме североирландского урегулирования. Таких примеров масса.
В области безопасности Соединенное Королевство с 1960-х годов находится в двусмысленном положении, которое сводит на нет убедительность тезиса британских евроскептиков о необходимости защиты суверенитета страны от брюссельской бюрократии, особенно в оборонительной сфере. Со времени заключения соглашения в Нассау между Г. Макмилланом и Дж. Кеннеди в 1962 г. Британия фактически отказалась от статуса независимой ядерной державы. Своими силами англичане строят подводные лодки (в том числе атомные) и ядерные боеголовки, но баллистические и крылатые ракеты для них, системы наведения и разведывательную информацию о возможности их применения получают от американцев. Более того, ни одно решение о запуске ракет не может быть принято без согласия Вашингтона. Это обстоятельство во многом объясняет то, что британские военные крайне болезненно относятся к возможности проведения более независимой от США внешней и военной политики.
«Особые отношения» сохраняют свою привлекательность и для политического руководства Великобритании. Пользуясь желанием американцев обращаться к своим младшим союзникам за содействием в достижении своих целей, британские премьеры чаще, чем позволил бы международный вес возглавляемой ими страны в отдельности, участвовали в ключевых внешнеполитических раутах. Именно благодаря роли ближайшего союзника США Блэр в течение нескольких лет оказывался в самой гуще важнейших событий на мировой арене. Однако по мере роста амбиций Соединенных Штатов, особенно после трагедии 11 сентября 2001 г., и их пренебрежения помощью союзников ему приходилось платить все более высокую цену за роль лидера мирового масштаба.
К моменту вторжения американцев в Ирак Блэр фактически превратился во внешнеполитического представителя Вашингтона, которому не оставалось ничего иного, как идти с ними до конца. Его попытки предотвратить войну были удачными ровно столько времени, сколько понадобилось Соединенным Штатам для доставки и развертывания необходимого количества вооружений и живой силы на границах с Ираком. К марту 2003 г. Блэр, игравший роль дымовой завесы для американских военных приготовлений, был уже не нужен. Маргинальная роль Великобритании во внешнеполитических расчетах Белого дома была наглядно продемонстрирована Д. Рамсфельдом, который к ужасу британского руководства заявил, отставив в сторону политическую корректность, что США вполне справятся с задачей военного захвата Ирака и без помощи своего союзника.
В результате событий 2002–2003 гг. во имя сохранения «особых отношений» с США политика Великобритании привела к ослаблению тех важнейших международных структур, на которых основывался ее высокий внешнеполитический статус. Так, действия Вашингтона по принижению значения Объединенных Наций ударили не только по организации в целом, но и по позициям пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН с правом вето, одним из которых является Великобритания.
Соединенные Штаты фактически отказались от согласования своих действий с союзниками по НАТО, а после 11 сентября 2001 г. дали понять, что не нуждаются в их военном содействии. Роль альянса неуклонно снижается, в первую очередь с точки зрения западноевропейских коллег Лондона, и, следовательно, его роль в согласовании интересов Парижа, Берлина и других ведущих европейских столиц с Вашингтоном также падает.
В 1997 г. Блэр заявил о стремлении вернуть Британию «в сердце европейской политики», однако в 2003 г. оказался во главе той группы государств-сателлитов Вашингтона, которые подхватили тезис последнего о «старой» и «новой» Европе. Все эти процессы ведут к тому, что на фоне превращения «особых отношений» в фиговый листок постимперских амбиций Британии, не подкрепленных реальным положением дел, ее вес в Евросоюзе снижается. В результате она оказывается в проигрыше в своих отношениях и с США, и с Европой.
По мере того как наследие «холодной войны» — остатки искусственной близости Европы в лице ЕС и европейских членов НАТО и Америки — уходит в прошлое, и обе стороны, оставаясь стратегическими партнерами, все чаще действуют без оглядки друг на друга, Великобритании все сложнее реализовать себя в качестве государства-посредника, так как эти услуги становятся не нужны. Все чаще приходится выбирать ту или иную сторону в ситуации, когда третьего не дано. По логике евроскептиков, выступающих против дальнейшей эрозии суверенитета Британии, ей следует противиться не только дальнейшему втягиванию в процессы европейской интеграции, но и догматической приверженности концепции «особых отношений», не менее пагубных для самостоятельности страны. Если же признать, что в условиях глобализации понятие суверенитета неизбежно размывается, и сопротивление этому, тем более страны, традиционно ратующей за открытость вовне, противоречит здравому смыслу, логичнее присоединиться к «пулу суверенитетов» континентальной Европы, которую от Британии отделяет не океан, а узкий пролив.
Лишь радикальные британские евроатлантисты ратуют за то, чтобы «складывать яйца в одну корзину» и во внешней политике делать ставку на США как на единственную сверхдержаву на ближайшие десятилетия. Как не ассоциировался бы Пакс Американа с дорогими сердцу многих англичан воспоминаниями о Пакс Британника, большинство политического класса страны, не говоря уже о населении, понимает, что это тупиковый проект, противодействие которому, уже достаточно серьезное, возрастет многократно в случае попыток его дальнейшей реализации. «Установление американского мирового господства, — считает британский политолог и экономист Р. Скидельски, — окончилось бы неудачей несмотря на отсутствие явных ресурсов для противодействия этому. Главная причина состоит в перспективе взрыва антиамериканизма» [Skidelsky 2003: 153].
В то же время в Великобритании скептически относятся к идее «многополярного мира», в котором Европе отводилась бы роль противовеса Америки. Несмотря на нынешнее господство в США неоконсервативной идеологии, которая противоречит традициям европейского социального рынка, в том числе традиции «государства благосостояния», а во внешней политике — традиции коллективных действий с опорой на международные многосторонние институты, оба региона принадлежат к одной западной цивилизации и руководствуются одной базовой системой ценностей. Британия связана с США густой сетью исторических и культурных связей. Противоречия, существующие между Лондоном, Парижем и Берлином, не позволят им в ближайшем будущем действовать как одно целое. Кроме того, ЕС, который уже значительное время вполне активно отстаивает в спорах с США, доходящих до «торговых войн», свои экономические интересы, имеет лишь нарождающиеся военные структуры. Без полноценного развития таких структур тяжеловесом в мировых делах стать нельзя.
Несмотря на все разговоры о том, что после окончания «холодной войны» на первый план вышел фактор «мягкой силы» (экономического, финансового, культурного, информационного влияния), справедливость которого не вызывает сомнения, фактор «жесткого», силового давления никуда не исчез — он стал менее заметен, но более изощрен. «Мягкое давление» наиболее эффективно тогда, когда подкреплено конкретным военным потенциалом, готовым для применения. Примеры Югославии, Афганистана, Ирака не оставляют сомнения в том, что обращение к силе, в том числе со стороны демократий, будет в XXI веке не менее модным, чем в веке XX. С этой точки зрения объединенная Европа не сможет, даже если захочет, бросить вызов США в обозримом будущем.
Таким образом, ни Пакс Американа, ни многополярность не отвечают представлениям большинства британцев о желательном сценарии мирового развития. Они с одинаковой готовностью критикуют Блэра за сервильность по отношению к Вашингтону, а Брюссель — за бюрократичность, демократический дефицит и федералистские поползновения. Великобритания по-прежнему не готова стать рядовой европейской державой, однако очевидно и то, что «особые отношения», по крайней мере, в их нынешнем гипертрофированном виде, вряд ли переживут премьерство Блэра. По-видимому, в следующие несколько лет мы станем свидетелями того, как отношения Британии с США станут прагматичнее, а на европейском направлении руководство страны приложит усилия по восстановлению своих позиций.
Для того чтобы компенсировать дистанцирование с Вашингтоном, Лондону будет необходимо набрать вес в Европе. Не исключено, что британское руководство все же найдет в себе силы сделать выбор в пользу присоединения к еврозоне. Лидерские качества Британии проявятся также в случае перехода к сотрудничеству в ядерной сфере с Францией, которая в отличие от англичан строит свои собственные баллистические ракеты. Обладая наиболее эффективной и мобильной армией в Европе, Британия также при желании может стать лидером в развитии военной составляющей Евросоюза.
Опасность проведения более независимой внешней и оборонной политики, политики в области безопасности с точки зрения поддержания союзнических отношений с США явно преувеличена частью британского политического и военного истэблишмента. Всем памятен отказ Турции пропустить по своей территории американские войска для вторжения в Ирак, однако уже через месяц К. Пауэлл посетил Стамбул для улаживания разногласий. «Опасность упасть между атлантическим и европейским “стульями” сохраняется, — писал П. Мэнголд, специалист по вопросам внешней политики Великобритании. — Однако Британия обладает уникальным опытом общения по обе стороны Атлантики, который в руках опытной дипломатии может принести существенные плоды» [Mangold 2001: 171].
* * *
Чем поучительна современная внешнеполитическая история Великобритании? Достичь своих целей там, где другие страны равного калибра терпят неудачу, «ударить сильнее своих возможностей» — вот принцип, с успехом реализуемый Англией. Лондону удалось свести к минимуму негативные последствия распада Британской империи, с наименьшими потерями отступить с прежних позиций в системе международных отношений. Британия сохранила высокий международный статус, полагаясь не только на реальные рычаги влияния в мире, но и на атрибуты великой державы. Британия уверена, что, потеряв статус империи, она продолжает оставаться «осевой державой». Она продемонстрировала искусство игры такими козырями, как «особые отношения» с США, место постоянного члена в Совете Безопасности ООН, ядерный потенциал, различные формы «мягкого» давления и влияния на бывших подконтрольных территориях.
Россия по сравнению с Британией с переменным успехом реализует концепцию «связующего звена» между регионами и частями света. У России, как в свое время у Англии, сложились свои «три великие круга» — СНГ, Европа и США. Однако если в системе внешнеполитических приоритетов Лондона фактор Британского Содружества со временем переместился с первого места на последнее, то для России значение СНГ только возрастает. В то же время поучительно, что Британия как до, так и после потери империи и статуса державы глобального охвата, придерживалась принципа «временных союзников и постоянных интересов», не связывала себя долгосрочными обязательствами по участию в альянсах там, где это не было для нее жизненно важно. Просчеты британской дипломатии в иракском вопросе, догматизм в вопросе «особых отношений» с США только подчеркивают, чем грозит пренебрежение этим принципом.
Примечания
Blair T. 1999. Facing the Modern Challenge: The Third Way in Britain and South Africa. Speech in Cape Town, 08.01.
Braithwaite R. 2003. End of the Affair // «Prospect», May.
Cook R. 1997. British Foreign Policy. Mission Statement for the British Foreign and Commonwealth Office, 12.05.
Gamble A. 2003. Between Europe and America. The Future of British Politics. Basingstoke; N.Y.: Palgrave Macmillan.
Mangold P. 2001. Success and Failure in British Foreign Policy. Evaluating the Record, 1900–2000. Basingstoke: Palgrave.
Skidelsky R. 2003. The American Contract // «Prospect», July.
Stuart C. 2002. Ethics, Labour and Foreign Policy // British Politics Today. Ed. by H. Colin. Cambridge: Polity Press.
17 мая 2005, 20:19 Алексей Громыко
http://www.polit.ru/research/2005/05/17/britain.html