Общественный договор: взгляд из 2009 года
Лекция Александра АузанаМы публикуем полную стенограмму лекции известного экономиста и общественного деятеля, президента Института национального проекта “Общественный договор”, зав. кафедрой прикладной институциональной экономики Экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, президента Ассоциации независимых аналитических центров экономического анализа (АНЦЭА), члена Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, профессора Александра Аузана, прочитанной 14 мая 2009 года в клубе — литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру».
Лекция представляла собой своеобразное продолжение цикла об общественном договоре-2008 (“Договор-2008: с кем договариваться?”, “Договор-2008: критерии справедливости”, “Договор-2008: повестка дня”, примыкающее к ним обсуждение “Договор-2008: новый взгляд”).
Александр Александрович Аузан в 1979 окончил Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Научная специализация – институциональная экономика. Автор более 100 научных работ, в т.ч. двух монографий и университетского учебника по институциональной экономике. В конце 1980- годов Аузан стал одним из инициаторов создания обществ по защите прав потребителей. В 1992-2002 был президентом Международной Конфедерации обществ потребителей (КонфОП). с 2002 Председатель Высшего координационного совета КонфОП. В начале 90-х гг. стал одним из инициаторов создания кредитных потребительских кооперативов граждан (кредитных союзов). В 1994-1996 был первым председателем Совета Лиги кредитных союзов.
В рамках цикла “Публичные лекции “Полит.ру” он выступил также с циклом лекций “Гражданское общество и гражданские институты” (“Экономические основания гражданских институтов”, “Общественный договор и гражданское общество”, “Гражданское общество и гражданская политика”), а также с лекциями "Национальные ценности и конституционный строй" и "Национальные ценности и российская модернизация: пересчет маршрута".
Текст лекции
Добрый вечер, уважаемые друзья. Вообще-то я должен сидеть тихий и счастливый по поводу того, что общественный договор, про который я говорю 10 лет, попал в повестку дня. Я считаю, что это действительно хорошо, поскольку переводит разговор в другую колею (не по поводу «люблю демократию, привержен идеям»). Разговор начинается про субъектов, спрос и предложение, издержки и выводы – это более богатый и точный инструментарий.
Поражает разнообразие мнений, которые по поводу общественного договора высказываются в последние пару-тройку месяцев. И про Великий договор, который со времени Дикого Поля существует в России. И про то, что нужно было из кармана на встрече с Медведевым достать наконец-то текст договора и положить перед Президентом. И про то, что нужен пакт Монклоа, может быть, в виде круглого стола - то ли с системной, то ли с бессистемной оппозицией. Когда существует такой разброс, возникает подозрение, что определения неточны. Когда речь заходит об определенности высказываний, я всегда вспоминаю старый советский анекдот про то, как человек поймал золотую рыбку и загадывает три желания. Говорит: «Во-первых, хочу хромовые сапоги, во-вторых, атласную рубаху, в-третьих, хочу быть Героем Советского Союза». И оказался человек в тот же миг в хромовых сапогах, в атласной рубахе с двумя гранатами против трех немецких танков.
Я в каком-то смысле в положении этого персонажа. Потому что, высказывая в декабре прогнозные суждения про судьбу в условиях кризиса текущего общественного договора в России, я не рвался в герои и не намерен был становиться объектом танковых атак. Но так получилось. История складывалась примерно следующим образом. В декабре 2008-го года на итоговой пресс-конференции Института современного развития, когда мы говорили о разных наших выводах, заключениях и прогнозах, я действительно сказал: прежняя формула договора, на которой 5 лет стоял политический режим - «лояльность в обмен на стабильность», - невыполнима в условиях кризиса, который будет не столько острым, сколько длинным. Этот тезис высказывали и развивали разные авторы - Игорь Юргенс, Евгений Гонтмахер, Дмитрий Тренин, Андрей Колесников, Андрей Пионтковский. Грянуло в начале марта. На форуме «2020» Владислав Сурков резким образом высказался против того, что великую нацию представляют как Исава, который продал первородство за чечевичную похлебку нефтедолларов, что это соблазнительно простая теория, чтобы быть верной. Дальше началось странное. После этого высказывания ко мне пришли журналисты, в том числе Сергей Митрофанов, который взял у меня интервью, выяснив, что я могу сказать по этому поводу. Неделя проходит, вторая – нету интервью. А потом выясняется, что его не пускают. Я совершенно не сожалею о том интервью, потому что гораздо лучше был памфлет, который написал Митрофанов и опубликовал в Либерти.ру. «Вход в интригу – выход в две», когда он изобразил эту ситуацию в терминах «Трех мушкетеров» и закончил тем, что он, Сергей Митрофанов, согласен, что Сурков – замечательный Ришелье при дворе нашего короля Людовика, сами понимаете, Тринадцатого, и умнейший человек. Но нельзя ли уважаемому кардиналу издать эдикт для служебного пользования, который объяснил бы гвардейцам, что без дискуссии об идеях, если будут истребляться сами идеи и, возможно, их носители, идеи самого кардинала тоже не выживут.
С тех пор я всюду стал говорить об общественном договоре: на научных конференциях, на встречах с журналистами. И, мне кажется, настало время обобщить подход, что я сегодня и попробую сделать.
Начнем с определений. Общественный договор вообще-то – это не бумажка, которую нужно положить на стол Президенту. Это обмен ожиданиями по поводу основных прав собственности и свободы, общественных благ и, тем самым, характера и структуры государства. Отсюда понятно, что, с одной стороны, не могу я никак отреагировать на суждение: «вам отказали в заключении нового договора!» А кто может отказать, когда речь идет об обмене ожиданиями? Конечно, позиция власти здесь существенна, поскольку это одна из сторон, к которой обращены ожидания. Но мы-то говорим о неизбежном дрейфе ожиданий других субъектов. Я понимаю, что спор неизбежен. Ведь общественный договор – это не только удобный, на мой взгляд, инструментарий. Это еще и вопрос о легитимности государства. Поэтому люди, которые по роду своей деятельности это государство защищают, - для них это очень больной вопрос. Они должны высказываться по этому вопросу. Но и такие, как я, которые занимаются вопросами общественно-экономического развития, тоже не имеют возможности отступать. Потому что общественный договор ведь воздействует не только на легитимность, но и на эффективность развития.
Как раз накануне всемирного экономического кризиса вышел доклад комиссии по экономическому росту Всемирного Банка. Это была довольно интересная комиссия, где собрали некоторое количество бывших президентов и премьеров и некоторое количество видных экономистов. И они исследовали динамику 13-ти стран за 25 лет - тех стран, которые показали среднегодовой темп роста не ниже 8-ми процентов. В выводах, которые сделала Комиссия, названы пять факторов, общих для всех этих стран. Некоторые не были неожиданными - вроде макроэкономической стабильности и преимущественно рыночных способов распределения ресурсов, вложений в человеческий капитал. А вот один оказался, может быть, неожиданным. Выяснилось, что все эти страны отличаются общей чертой – там есть отчетливый общенациональный консенсус по поводу долгосрочных целей развития и издержек, инвестиций в такое развитие, - например, высокой нормы накопления. С этой точки зрения та формула договора, которая существовала последние пять лет в России, вряд ли может похвастаться результативностью. Потому что норма накопления 19-20%, которые обеспечивала Россия в последние пять лет, резко отличается от 30% в Индии, 40% в Китае. Так и за пределами БРИК можно оказаться!
Для нас этот спор неизбежен, так же как и для тех, кто озабочен легитимностью государства. Давайте разберемся с аргументами. О чем идет спор? О том, что исчерпание контракта, сложившегося в определенный политический цикл, означает необходимость изменения политических институтов. Или не означает, если контракт не исчерпан, имеет резервы, имеет серьезные корни, источники. Поэтому речь пойдет о соображениях и возражениях, которые были высказаны в связи с тем, что этот «путинский» контракт есть продолжение реализации Великого договора, который существует в России много веков. О соображениях, что, может быть, вообще неправильно говорить о контракте определенного политического цикла. Ведь есть Конституция Российской Федерации как общественный договор. О соображении, что мы вообще неправильно понимаем, как устроен этот путинский договор. Потому что начался он не в 2003-м, а в 2000-м. И он про порядок и, в этом смысле, имеет серьезные резервы и возможности. Я пройдусь по этим вопросам и попытаюсь заглянуть немного дальше, попытаюсь увидеть развилку дорог.
Начнем с идеи Великого договора. Дмитрий Орлов, историк и политолог, полагает, что еще во времена становления Русского государства под давлением враждебных сил - Литвы, Орды - сложился вертикальный контракт с закрепощенным служилым сословием, и, в общем, он пронизывает всю российскую историю. Когда ему следовали, Россия была сильна, когда либерализировали, она распадалась. Сомнительны некоторые исторические аргументы. Московское Царство распалось после огромного либерализма Ивана Грозного, а Николай Кровавый тоже как-то... Но вопрос не в этом. В контраргументах нашим ненапечатанным идеям содержались мысли, что горизонтальный контракт – это скорее западноевропейский, идет от шведских общин, а в России этого не было. Горизонтальный контракт - как Локк писал, когда граждане договорились о том, что им нужно между собой, а уже потом они определяют, что им нужно от государства, - а не когда граждане не могут договориться и все за них заранее решает государство, потому что больше некому (это по Гоббсу).
Является ли социальный контракт этногеографически определенным? Есть очень слабые признаки, которые показывают, что в больших странах ценности государства несколько выше, чем в малых. Но замечу, что страны с большой территорией, такие как Индия, Канада, Австралия демонстрируют совсем другую структуру взаимных ожиданий, чем Россия. Поэтому размер и плотность населения здесь не настолько важны. О Западной Европе - а что, во Франции, во времена Людовика Тринадцатого, был горизонтальный контракт? А в Германии 70 лет назад был контракт, идущий от шведских общин? Похоже, что эти схемы могут переходить друг в друга.
Я хотел бы сразу рассчитаться и с противоположенным взглядом, оптимистическим, который связывает это с историческими фазами, мол, везде когда-то был вертикальный контракт, а потом развитие истории, экономики выводит к горизонтальному контракту. Нет такой исторической закономерности, что все идут к горизонтальному контракту.
Когда мы начинаем смотреть на сравнительную эффективность разных типов общественного договора, то не хватает статистических данных, чтобы утверждать, что демократии, основанные на горизонтальном контракте, дают больший экономический эффект. Статистика позволяет сказать, что страны, где политическая система основана на горизонтальном контракте, дают большую устойчивость развития, с меньшими издержками преодолевают обычные кризисы. Но такого, чтобы они были заведомо эффективнее, – нет. Мои коллеги по кафедре институциональной экономики в МГУ недавно посчитали, как за 50 лет двигались индексы, характеризующие распространение свободы, доли горизонтального контракта. У них получилось, что происходит очень слабое расширение зоны свободы за 50 лет. Мария Липман, политолог из Карнеги, высказалась еще жестче: она сравнила проблемы развитых демократий с феноменом блондинов - они живут неплохо, но их все меньше. Автоматического превращения одного контракта в другой не происходит, хотя не происходит и того, что общности живут по 500 лет с одним контрактом.
Факторы сложнее. Можно ли все-таки сказать, что влияет на формирование контракта? Можно попробовать. Нет ведь такого, что висят два костюма и выбирают либо парламентский пиджак, либо военный мундир, а третьего не дано. Все не так. В одной Европе наблюдается колоссальное разнообразие социальных контрактов. Дело в том, что социальный контракт – это обмен ожиданиями не только по поводу прав собственности и свободы, но и по поводу производства общественных благ. А с ним все оказалось и сложнее и проще, чем много лет считали экономисты и философы. Лет 200-300 считалось, что общественные блага производит государство, что государство - это такая естественная монополия по производству общественных благ. Этот взгляд рухнул буквально в последние 20-30 лет. Стали смотреть, кто их реально производит. Я часто ссылаюсь на прекрасную работу Рональда Коуза, который положил этому начало статьей «Маяк в экономической теории», где он показывает, что не правительство строило в Англии маяки. Их строили ассоциации судовладельцев, местные сообщества и т. д. Хайек показал, что не выжили бумажно-денежные системы, которые создавались государством, а мы пользуемся теми системами, которые рождены бизнесом в качестве системы частных расписок. Есть исследования по полицейской службе. Система национального сыска была создана частным агентством Пинкертона на рубеже ХIХ-ХХ вв. Пожарная охрана может быть добровольной, страховой и государственной.
Нет предопределенности. Оказывается, что общественные и коллективные блага могут производить очень разные субъекты. Высокая доля государства в Скандинавии совсем не означает, что конкретным производством благ занимается государство. Это может быть использование более дешевой налоговой машины, чтобы общественные организации и объединения производили общественные и коллективные блага. То же и в Нидерландах, где 17% ВВП производит некоммерческий сектор. Выбор схемы зависит от многих факторов: структуры населения, уровня доверия и т. д. Но основа разнообразия в этом. Получается, что кроме «двух костюмов» есть очень разные по периодам и странам схемы, которые связаны с тем, какие общественные блага нужны и что люди реально могут сделать сами, а для чего им нужно государство. Поэтому спрос на государство - производная от спроса на общественные блага и от способности производить их без государства. А предложение государства? Оно определяется частным выгодами и издержками тех групп, которые осуществляют эти функции государства. Причем это относится как к горизонтальному, так и к вертикальному контракту.
Две недели назад на Украине замечательный украинский экономист, академик Валерий Михайлович Геец объяснял, как в демократической Украине идет расшатывание бюджетов, потому что каждое новое правительство говорит: «Вы правы, что надо делать секвестр бюджета, но у нас через полгода выборы, поэтому мы будем наращивать обязательства». Это частные интересы и выгоды групп, которые доминируют в политической системе. А я ему рассказывал о том, как это происходит у нас, в антикризисной политике. В системе вертикального контракта тоже есть издержки и выгоды групп. Только здесь группы борются не за электоральный ресурс, а за вполне ощутимые материальные активы. В результате чего в антикризисной программе провозглашается поддержка малого и среднего бизнеса, а реализуется поддержка государственных и крупных частных компаний. Поэтому нет в мире совершенства! Но выбор есть.
Эти факторы, которые воздействуют на спрос и предложение, дают результат - причем, как правило, не оптимальный. Дуглас Норт давно доказал, что ни одно государство не может ввести оптимальную налоговую систему, потом что оптимальная для развития общества и экономики система не оптимальна для чиновников, для которых важны издержки сбора налогов, контроля и т. д. А после этого Джон Харшаньи аргументировал, почему люди принимают такие системы. Он показал, что при низкой склонности к риску люди предпочитают избежать беды. И принимают не лучшую, но приемлемую систему. Оптимальность нигде не достигается. Мы нигде не найдем совершенства – даже в идеальных планах конституционного устройства.
Конституция как договор - это очень уместная постановка вопроса, о которой несколько раз напоминал Президент Медведев. Есть основная структура правил, которая определяется конституциями. Только не надо тут тревожить прах Руссо. Все очень любят сразу вспоминать о Руссо, когда речь заходит об общественном договоре. Почему не надо тревожить его прах? Он представлял себе дело так: человек, который прекрасен, бесконечно умен и свободолюбив, когда его лишают всяких ограничений и подавлений, договаривается о том, какие права он делегирует государству и отнимает права у государства (вплоть до права на восстание против тирании), если этот договор нарушается. Очень хорошая схема. Только из нее нехорошее получилось. Получилась из реализации такого понимания кровавая каша якобинского террора и мерзости директории. Что тут не сработало?
Есть ведь и другие философские подходы к конституции, кроме подхода французских просветителей. Отцы американской Конституции полагали, что, наоборот, человек несовершенен. И поэтому конституционный договор должен учитывать его несовершенство. Отцы американской Конституции оказались ближе к взгляду, который исповедует, скажем, новая институциональная экономическая теория. Главное во взгляде на человека, о чем говорят современные неоинституциалисты, - это две вещи. Первое: люди не боги, они не всеведущи, не обладают безграничным доступом к информации и способностью к ее переработке. Второе. Люди не ангелы и совершенно не обязательно будут вести себя благотворно. Есть ограниченная рациональность и есть оппортунистическое поведение.
Герберт Саймон, автор теории ограниченной рациональности, показывал на простом примере, как она работает. Он говорил, что когда человек выбирает себе супруга, он совсем не ведет себя как рационально-максимизирующий субъект. Он не собирает данные о 3 млрд. особей для анализа. Как он поступает? Он проводит несколько случайных испытаний, дальше устанавливается уровень притязаний - и первая же персона, соответствующая этому уровню, становится тем, с кем заключается брак на небесах. Так и в политической системе. Там совсем не обязательно происходит оптимальный выбор. Идут случайные испытания, устанавливаются притязания. А если говорить о выборе не людей, а решений, то и там тоже совсем не обязательно сверкание мудрости.
Еще тяжелее со вторым признаком, с оппортунистическим поведением. Потому что люди склонны и демократию, и авторитаризм, и любое конституционное устройство использовать согласно девизу: совсем не обязательно вкладывать, чтобы нечто получить. Исходя из этого, разговор о конституционном договоре должен получить иную постановку. В теории он ее получил: в книге Джеймса Бьюкенена и Гордона Таллока «Расчет согласия» авторы утверждали, что социальный контракт двухуровневый. Есть конституционный договор, и есть постконституционный. Конституционный - про структуру прав личности и собственности. А постконституционный - про производство общественных благ в обмен на налоги. Это довольно сложное устройство.
Конституционный договор - это договор элит, пакт. И другим путем он не может возникнуть ввиду того, что люди – не боги и не ангелы. Ввиду ограниченной рациональности. Поэтому любая конституция есть предложение общественного договора со стороны элит - гражданам. В том числе и российская Конституция 1993-го года. В чем состояло предложение? В том, что есть традиции и ценности добра и справедливости, которые должны быть дополнены новыми ценностями демократического государства. Это не только либеральные ценности, но и социальное государство (7 статья), разделение властей и федерализм. Соответствовало ли это предложение ожиданиям, реальному спросу? Я подозреваю, что да. Но оно не реализовалось. Почему? Для решения проблемы оппортунистического поведения важно то, что происходит с производством общественных благ и вкладом людей в работу демократии. Казалось бы, Конституция и налоги – очень далекие вопросы. А я бы сказал, что именно проблема налогов и является роковой для конституционного устройства. Почему? Налоги – штука неприятная. Но они структурируют действия самых разных субъектов (ведь оппортунистически себя ведет не только избиратель, но и выборный представитель), налог заставляет человека понимать, что бесплатных благ не бывает. Вы хотите больше общественных благ - значит, нужно больше платить. А заплатив, человек начинает требовать и говорить: «Где?» Начинает возникать система ограничений. У нас в реализации конституционного «предложения» она практически не возникла.
Даже тот подоходный налог, который мы платим, платим не мы. Налоговым агентом является работодатель. Вот за квартиру мы платим. И у нас возникает вопрос: «Горячей воды не было три дня. И я за воду столько платить не буду!» А с налогами у нас не возникает такого вопроса. Я понимаю трудности молодой государственности, которая боялась потревожить своего избирателя, проиграть политическую конкуренцию. В итоге мы получили то, что и должны были получить. А именно: мы получили беднеюшее население с подорванным воспроизводством человеческого капитала. И с нормальным для такого, как говорят в теории, «медианного избирателя» поведением, когда он не может платить за общественные блага – и не платит за них: «Мне нужно больше бесплатных общественных благ. Образование и здравоохранение, потому что мы к этому привыкли. Общественный транспорт, потому что мы обеднели».
Это звучит вполне резонно, но нет пределов запросу на бесплатные блага в демократической стране при отсутствии реальных налогов для граждан. Это относится ко всем гражданам, не только к нашим. Итальянские туристы, которые приезжали в Москву на Олимпиаду 1980-го года, мучили переводчиков вопросом: «Вы демократическая страна?» «Конечно!» - отвечали переводчики. «Тогда почему у вас такие высокие цены на женщин? В демократической стране женщины должны быть доступны народу!»
Но ведь такое поведение избирателей имеет самые тяжелые последствия для политического выбора. Ценность голоса невысока, а популистские обещания по определению будут приниматься, потому что они означают, что от избирателя не потребуется никаких дополнительных усилий. На рынке начинается конкуренция популистских обещаний и денежных мешков. Дальше появляется административный ресурс, который хочет навести порядок. И по этой цепочке мы двигались: через конституционный кризис 95-96 гг., который решался путем вторжения денежных мешков на выборы, последующей атакой административного ресурса, победившего в 2003-2004 годах. И что получили?
В ходе консолидации государства происходило падение эффективности, связанное с нивелированием разделения властей, федерализма - начался ухудшающийся отбор в госаппарате. А далее возникла тяжелейшая проблема преемственности. При разделении властей проигравшим и победителям есть, где рассесться. А если у вас нет веток на этом дереве? Возникает сложная двухголовая структура с не очень понятным разделением полномочий. И в конце концов в ходе конституционного кризиса 2007-2008 гг. принципиальные вещи в Конституции вроде бы не меняются. А потом в конце 2008-го года происходят изменения. И Президент Медведев говорит, что Конституция – это общественный договор, который можно и поменять. Что поменяли? Поменяли договор элит. Возникло то, что Левада в последней своей работе назвал «эрзац-элиты»; с ними и договорились, что «мы усилим положение этих элит, продлевая сроки и давая большие возможности». А как быть с самими конституционными институтами? Я считаю, что заинтересованность обоих руководителей в том, чтобы у нас возник жутко массовый средний класс, правильная, - тогда и возникает соответствие спроса и предложения конституционных институтов.
Но тут вот какая загвоздка, - не будет у нас 50-70% среднего класса к 2020-му году. Это результат тех исследований, которые проводились в Институте современного развития под руководством Татьяны Малевой. Средний класс почти не вырос за годы конъюнктурного подъема. Выросли его доходы, но не компетенции. Он раздувался как пузырь. Ему действующие ограничения не дают реально расти и развиваться. И мы снова возвращаемся к тому, что это за ограничения. К тому, почему мы профукали годы подъема. Я говорю, что это произошло потому, что так устроен до сих пор социальный контракт, который вынужден будет уходить либо по причинам модернизации, либо по причинам кризиса, либо по обеим причинам.
Про сам контракт. Что нам говорят оппоненты? Они говорят: «Нет. Реальный путинский контракт был заключен в 2000-м году политическим способом – альтернативными конкурентными выборами и состоял не в обмене лояльности на стабильность, а в утверждении порядка!» Да, в 2000-м году контракт был заключен именно так. Но он просуществовал до 2003-2004 гг. В программе Грефа в преамбуле общественный договор определяется как «налоги в обмен на порядок». Конституционный порядок – лозунг и во Второй Чеченской войне, и в ликвидации административных барьеров в регионах. Я, кстати, считаю, что это была очень правильная установка. Только она не реализовалась. Порядок – это, по крайней мере, предсказуемость правил. А ее не возникло. Расшифровка этой правильной формулы в экономической литературе обычно выглядит так, как писал Дуглас Норт: «Государство – это агентство по предоставлению услуг «безопасность и правосудие в обмен на налоги». Это и есть правопорядок. Мы специально анализировали в 2005-м году, что происходит с этими конкретными услугами. И выясняется, что этого достигнуть не удается. Поэтому фактически контракт был пересмотрен в 2003-2004 гг. И не потому, что этого нельзя было достигнуть. А потому, что предложение государства определяется частными издержками и выгодами групп, доминирующих в политической системе: новым группам, пришедшим во власть, установление правопорядка помешало бы переделить активы.
Возник другой контракт, где центральной ценностью оказался не порядок, а стабильность. И не вопрос о налогах стал ключевым, а вопрос о лояльности. В 2000-м и 2001-м гг. налоги и коррупционные платежи находились в обратном отношении. Если вы платите больше налогов, - вы платите меньше взяток. То есть вы вступаете в отношение «налоги в обмен на порядок». А в 2005-м мы обнаружили другую динамику. Уровень коррупционных притязаний не зависит от того, платишь ли ты налоги.
Это другой договор. Здесь доминирует не порядок, а стабилизация в обмен на политические права. При этом и массовые группы населения, и государство этот договор честно соблюдали. Когда в 2004-м году отменяли выборы губернаторов, опросы показывали, что население не в восторге от этого, но массового протеста не было. Потому что уже начался рост реальных доходов на 11% в год. Договор работал. Но на что и на чем он работал? Он был ориентирован на массовые широкие группы, опирался не на производство общественных благ, а на контроль над производством и распределением ренты и на контроль СМИ: если вы ситуацию стабилизируете и ехать никуда не собираетесь, у вас и картинка должна быть соответствующая. По способу заключения этот договор был не политический, а идеологический, «виртуальный» - в отличие от 2000-го года. Общественный договор может заключаться и так – через обмен символами. Отсюда и результат – застой в форме подъема. За пять лет никакой модернизации сделано не было. Когда выяснилось, что без обратной связи продвигать модернизацию нельзя, решили никуда не ехать (а обратной связи в таком виртуальном договоре нет и быть не может, телевизор с этим не справляется).
Нам говорят, что расторжение этого договора приведет к возврату олигархического режима 90-х гг., потому что активные группы – это олигархи и губернаторы... Какие олигархи? Кризис очень неплохо поработал. Сначала поработали эти новые властные группы, пришедшие в 2003-2004 гг., а потом кризис. Я думаю, что от частной олигархии в России остались ходячие консервы. Губернаторы? Сложный вопрос, что осталось от их силы и активности. Это ведь не губернаторы, которые имеют легитимность и умеют общаться с массовыми группами. Конечно, у них остались бизнесы. Но и они под сильным ударом. Этот кризис очень сильно бьет по рынку недвижимости, а их интересы именно там. Когда я говорю о том, что из этого договора придется выходить, я не имею в виду, что вернутся старые активные группы. Их почти нет. Но абсолютно правильна идея, что маргинализировать активные группы, отбрасывать их на периферию в этих условиях невозможно. Потому что они нужны и для широко объявленной цели модернизации. И для решения проблем с кризисом. Общественный договор – это не юридический договор, где стороны можно вернуть в первоначальное положение путем расторжения сделки. Все будет происходить не так.
Какие здесь возможны сценарии? Прогнозы показывают, что с высокой вероятностью мы выходим из этого договора, но куда? Давайте переберем варианты. Первый вариант. Разговор про «пакт Монклоа». Бывают такие пакты элит, как заключенный в Испании под давлением короля договор фактически между коммунистами и франкистами во избежание гражданской войны и ради сохранения страны. Но я не понимаю, с кем такой пакт можно заключать. Его можно делать с системной оппозицией, с внесистемной оппозицией, но что будет он означать реально? Если бы включились механизмы политической конкуренции (неважно, в отношении системной или внесистемной оппозиции), то произошла бы определенная мобилизация, консолидация и перераспределение социального поля, и разные политики выступили бы, может быть, представителями реальных массовых групп. При расколе социального поля, при развитии кризиса такое вполне возможно. Но сейчас я не вижу возможности этого – разве что предметом пакта станут условия перехода к политической конкуренции и ее границы.
Второй вариант - мобилизационный проект. Общественный договор может быть заключен не политическим, а символическим путем (как в 2003-04 гг.). Я этот вариант и рассматривал в предыдущей лекции. Я бы сказал, что его вероятность не ушла. Были явные проявления в конце 2008-го года того, что идет подготовка некоего чрезвычайного плана. Потому что власти тогда осознали, что кризис может оказаться намного серьезнее и фатальнее, чем предполагали. Но не думаю, что вероятность этого варианта выросла сейчас – для мобилизационного проекта нужны ресурсы. Прежние запасы тают, а решимость отнять ресурсы у каких-то групп может прийти только с серьезным обострением кризиса.
Есть ли еще варианты? Да, есть еще один вариант. Я бы назвал его «широкой антикризисной коалицией». Во время больших кризисов во многих странах мира начинает формироваться коалиция. Посредством антикризисной коалиции Франклин Рузвельт создал ту форму социального контракта, называемую Великим компромиссом, в которой США достигли лидирующего положения, обогнав, наконец, Аргентину - и не только ее. Это последствия антикризисной коалиции, которую Рузвельт создавал из очень разных элементов: цветное население, либеральная интеллигенция крупных городов, католические меньшинства, профсоюзы и т. д. Профсоюзы в 20-е годы вообще считались криминальными организациями, а он их за стол посадил! Так что путь великих антикризисных коалиций – это, конечно, путь к изменению социального контракта.
Российская проблема в том, что у нас нет политических механизмов, которые позволили бы создать такую коалицию. Обама сажает республиканцев в правительство, Саркози перехватывает социалистические лозунги. А у нас? Эта система не работает. Что здесь реально возможно? Мне кажется, что антикризисная коалиция как вход в возможный будущий социальный контракт связана с тем, что, во-первых, это определенная повестка дня; во-вторых, - взаимодействие с неполитическими общественными силами, потому что политические силы во многом сейчас ирреальны; в-третьих, это возможность реального диалога. Без реального взаимодействия мы не можем сделать модель, которая хотя бы вырулила из кризиса, я уж не говорю про модернизацию.
Для начала нужно разморозить активность тех групп, которые обладают признаками самоорганизации и способности к самостоятельным действиям, - я говорю, прежде всего, о гражданских неполитических организациях и малом и среднем предпринимательстве. Диалог может начаться со знаковых (и значимых!) законодательных изменений и «приглашения» их к контролю государства и гражданскому участию. В апреле президентский Совет по гражданскому обществу представил Президенту предложения по кардинальному изменению стратегии в отношении гражданского общества.
Сложнее с малым и средним бизнесом – деклараций антикризисной программы недостаточно, там буквы и цифры никак не бьются, не соответствуют друг другу. Экономисты из группы СИГМА в 2008 году разработали новый подход «позитивной реинтеграции» к изменению климата для малого и среднего бизнеса, суть которого в постепенной трансформации институциональной среды при участии общественных групп. Этот исследовательский проект был сделан по просьбе Фонда национального благосостояния Республики Казахстан «СамрукКазына», и сейчас начинает внедряться в Казахстане, но этот подход применим и для России.
Время мое заканчивается, поэтому, если вам интересно, вы меня потом спросите о деталях этих подходов. В заключение хотел бы сказать следующее.
Варианты, конечно, есть разные. Но ведь в мозгах сидит не первый, второй или третий вариант. А четвертый: «Может, пронесет?» Этот вариант очень соответствует не только взглядам вверху - хотя властям все время приходится читать пессимистические прогнозы о кризисе. Потому что простые расчеты показывают, что денег хватает либо на накачку спроса, социальную поддержку, либо на то, чтобы рефинансировать долги по крупнейшим частным и государственным компаниям. Сейчас правительство говорит: «Мы не будем платить эти долги!» Что-то я себе слабо представляю, что забирают контрольный пакет Газпрома - и мы его отдаем и говорим, что поддерживаем социальные программы! А внизу надежда держится на интуитивной идее массового сознания в России – пессимизме, скрывающем веру в светлое будущее.
Мудрая Людмила Алексеева любит повторять фразу: «Все рано или поздно устроится более или менее плохо». Эта фраза очень точно выражает выводы из базовой теоремы новой институциональной экономической теории – из теоремы Коуза: «если вы имеете положительные (и высокие) трансакционные издержки и эффект дохода (неравномерное распределение денежного ресурса), то автоматически вы никакого оптимального равновесия не получаете - вы получите плохое равновесие». Если мы будем рассчитывать на чудо, я с высокой вероятностью могу обещать, что все устроится более или менее плохо. И чудо-то может выглядеть как? Мы из каждого цикла подъема нефтяных цен будем выходить все более и более ослабленными. Нас несет на мель, что совсем не соответствует внутренним амбициям и возможностям. Спасибо.
www.polit.ru/lectures/2009/05/25/auzan.html
Лекция Александра АузанаМы публикуем полную стенограмму лекции известного экономиста и общественного деятеля, президента Института национального проекта “Общественный договор”, зав. кафедрой прикладной институциональной экономики Экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, президента Ассоциации независимых аналитических центров экономического анализа (АНЦЭА), члена Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, профессора Александра Аузана, прочитанной 14 мая 2009 года в клубе — литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру».
Лекция представляла собой своеобразное продолжение цикла об общественном договоре-2008 (“Договор-2008: с кем договариваться?”, “Договор-2008: критерии справедливости”, “Договор-2008: повестка дня”, примыкающее к ним обсуждение “Договор-2008: новый взгляд”).
Александр Александрович Аузан в 1979 окончил Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Научная специализация – институциональная экономика. Автор более 100 научных работ, в т.ч. двух монографий и университетского учебника по институциональной экономике. В конце 1980- годов Аузан стал одним из инициаторов создания обществ по защите прав потребителей. В 1992-2002 был президентом Международной Конфедерации обществ потребителей (КонфОП). с 2002 Председатель Высшего координационного совета КонфОП. В начале 90-х гг. стал одним из инициаторов создания кредитных потребительских кооперативов граждан (кредитных союзов). В 1994-1996 был первым председателем Совета Лиги кредитных союзов.
В рамках цикла “Публичные лекции “Полит.ру” он выступил также с циклом лекций “Гражданское общество и гражданские институты” (“Экономические основания гражданских институтов”, “Общественный договор и гражданское общество”, “Гражданское общество и гражданская политика”), а также с лекциями "Национальные ценности и конституционный строй" и "Национальные ценности и российская модернизация: пересчет маршрута".
Текст лекции
Добрый вечер, уважаемые друзья. Вообще-то я должен сидеть тихий и счастливый по поводу того, что общественный договор, про который я говорю 10 лет, попал в повестку дня. Я считаю, что это действительно хорошо, поскольку переводит разговор в другую колею (не по поводу «люблю демократию, привержен идеям»). Разговор начинается про субъектов, спрос и предложение, издержки и выводы – это более богатый и точный инструментарий.
Поражает разнообразие мнений, которые по поводу общественного договора высказываются в последние пару-тройку месяцев. И про Великий договор, который со времени Дикого Поля существует в России. И про то, что нужно было из кармана на встрече с Медведевым достать наконец-то текст договора и положить перед Президентом. И про то, что нужен пакт Монклоа, может быть, в виде круглого стола - то ли с системной, то ли с бессистемной оппозицией. Когда существует такой разброс, возникает подозрение, что определения неточны. Когда речь заходит об определенности высказываний, я всегда вспоминаю старый советский анекдот про то, как человек поймал золотую рыбку и загадывает три желания. Говорит: «Во-первых, хочу хромовые сапоги, во-вторых, атласную рубаху, в-третьих, хочу быть Героем Советского Союза». И оказался человек в тот же миг в хромовых сапогах, в атласной рубахе с двумя гранатами против трех немецких танков.
Я в каком-то смысле в положении этого персонажа. Потому что, высказывая в декабре прогнозные суждения про судьбу в условиях кризиса текущего общественного договора в России, я не рвался в герои и не намерен был становиться объектом танковых атак. Но так получилось. История складывалась примерно следующим образом. В декабре 2008-го года на итоговой пресс-конференции Института современного развития, когда мы говорили о разных наших выводах, заключениях и прогнозах, я действительно сказал: прежняя формула договора, на которой 5 лет стоял политический режим - «лояльность в обмен на стабильность», - невыполнима в условиях кризиса, который будет не столько острым, сколько длинным. Этот тезис высказывали и развивали разные авторы - Игорь Юргенс, Евгений Гонтмахер, Дмитрий Тренин, Андрей Колесников, Андрей Пионтковский. Грянуло в начале марта. На форуме «2020» Владислав Сурков резким образом высказался против того, что великую нацию представляют как Исава, который продал первородство за чечевичную похлебку нефтедолларов, что это соблазнительно простая теория, чтобы быть верной. Дальше началось странное. После этого высказывания ко мне пришли журналисты, в том числе Сергей Митрофанов, который взял у меня интервью, выяснив, что я могу сказать по этому поводу. Неделя проходит, вторая – нету интервью. А потом выясняется, что его не пускают. Я совершенно не сожалею о том интервью, потому что гораздо лучше был памфлет, который написал Митрофанов и опубликовал в Либерти.ру. «Вход в интригу – выход в две», когда он изобразил эту ситуацию в терминах «Трех мушкетеров» и закончил тем, что он, Сергей Митрофанов, согласен, что Сурков – замечательный Ришелье при дворе нашего короля Людовика, сами понимаете, Тринадцатого, и умнейший человек. Но нельзя ли уважаемому кардиналу издать эдикт для служебного пользования, который объяснил бы гвардейцам, что без дискуссии об идеях, если будут истребляться сами идеи и, возможно, их носители, идеи самого кардинала тоже не выживут.
С тех пор я всюду стал говорить об общественном договоре: на научных конференциях, на встречах с журналистами. И, мне кажется, настало время обобщить подход, что я сегодня и попробую сделать.
Начнем с определений. Общественный договор вообще-то – это не бумажка, которую нужно положить на стол Президенту. Это обмен ожиданиями по поводу основных прав собственности и свободы, общественных благ и, тем самым, характера и структуры государства. Отсюда понятно, что, с одной стороны, не могу я никак отреагировать на суждение: «вам отказали в заключении нового договора!» А кто может отказать, когда речь идет об обмене ожиданиями? Конечно, позиция власти здесь существенна, поскольку это одна из сторон, к которой обращены ожидания. Но мы-то говорим о неизбежном дрейфе ожиданий других субъектов. Я понимаю, что спор неизбежен. Ведь общественный договор – это не только удобный, на мой взгляд, инструментарий. Это еще и вопрос о легитимности государства. Поэтому люди, которые по роду своей деятельности это государство защищают, - для них это очень больной вопрос. Они должны высказываться по этому вопросу. Но и такие, как я, которые занимаются вопросами общественно-экономического развития, тоже не имеют возможности отступать. Потому что общественный договор ведь воздействует не только на легитимность, но и на эффективность развития.
Как раз накануне всемирного экономического кризиса вышел доклад комиссии по экономическому росту Всемирного Банка. Это была довольно интересная комиссия, где собрали некоторое количество бывших президентов и премьеров и некоторое количество видных экономистов. И они исследовали динамику 13-ти стран за 25 лет - тех стран, которые показали среднегодовой темп роста не ниже 8-ми процентов. В выводах, которые сделала Комиссия, названы пять факторов, общих для всех этих стран. Некоторые не были неожиданными - вроде макроэкономической стабильности и преимущественно рыночных способов распределения ресурсов, вложений в человеческий капитал. А вот один оказался, может быть, неожиданным. Выяснилось, что все эти страны отличаются общей чертой – там есть отчетливый общенациональный консенсус по поводу долгосрочных целей развития и издержек, инвестиций в такое развитие, - например, высокой нормы накопления. С этой точки зрения та формула договора, которая существовала последние пять лет в России, вряд ли может похвастаться результативностью. Потому что норма накопления 19-20%, которые обеспечивала Россия в последние пять лет, резко отличается от 30% в Индии, 40% в Китае. Так и за пределами БРИК можно оказаться!
Для нас этот спор неизбежен, так же как и для тех, кто озабочен легитимностью государства. Давайте разберемся с аргументами. О чем идет спор? О том, что исчерпание контракта, сложившегося в определенный политический цикл, означает необходимость изменения политических институтов. Или не означает, если контракт не исчерпан, имеет резервы, имеет серьезные корни, источники. Поэтому речь пойдет о соображениях и возражениях, которые были высказаны в связи с тем, что этот «путинский» контракт есть продолжение реализации Великого договора, который существует в России много веков. О соображениях, что, может быть, вообще неправильно говорить о контракте определенного политического цикла. Ведь есть Конституция Российской Федерации как общественный договор. О соображении, что мы вообще неправильно понимаем, как устроен этот путинский договор. Потому что начался он не в 2003-м, а в 2000-м. И он про порядок и, в этом смысле, имеет серьезные резервы и возможности. Я пройдусь по этим вопросам и попытаюсь заглянуть немного дальше, попытаюсь увидеть развилку дорог.
Начнем с идеи Великого договора. Дмитрий Орлов, историк и политолог, полагает, что еще во времена становления Русского государства под давлением враждебных сил - Литвы, Орды - сложился вертикальный контракт с закрепощенным служилым сословием, и, в общем, он пронизывает всю российскую историю. Когда ему следовали, Россия была сильна, когда либерализировали, она распадалась. Сомнительны некоторые исторические аргументы. Московское Царство распалось после огромного либерализма Ивана Грозного, а Николай Кровавый тоже как-то... Но вопрос не в этом. В контраргументах нашим ненапечатанным идеям содержались мысли, что горизонтальный контракт – это скорее западноевропейский, идет от шведских общин, а в России этого не было. Горизонтальный контракт - как Локк писал, когда граждане договорились о том, что им нужно между собой, а уже потом они определяют, что им нужно от государства, - а не когда граждане не могут договориться и все за них заранее решает государство, потому что больше некому (это по Гоббсу).
Является ли социальный контракт этногеографически определенным? Есть очень слабые признаки, которые показывают, что в больших странах ценности государства несколько выше, чем в малых. Но замечу, что страны с большой территорией, такие как Индия, Канада, Австралия демонстрируют совсем другую структуру взаимных ожиданий, чем Россия. Поэтому размер и плотность населения здесь не настолько важны. О Западной Европе - а что, во Франции, во времена Людовика Тринадцатого, был горизонтальный контракт? А в Германии 70 лет назад был контракт, идущий от шведских общин? Похоже, что эти схемы могут переходить друг в друга.
Я хотел бы сразу рассчитаться и с противоположенным взглядом, оптимистическим, который связывает это с историческими фазами, мол, везде когда-то был вертикальный контракт, а потом развитие истории, экономики выводит к горизонтальному контракту. Нет такой исторической закономерности, что все идут к горизонтальному контракту.
Когда мы начинаем смотреть на сравнительную эффективность разных типов общественного договора, то не хватает статистических данных, чтобы утверждать, что демократии, основанные на горизонтальном контракте, дают больший экономический эффект. Статистика позволяет сказать, что страны, где политическая система основана на горизонтальном контракте, дают большую устойчивость развития, с меньшими издержками преодолевают обычные кризисы. Но такого, чтобы они были заведомо эффективнее, – нет. Мои коллеги по кафедре институциональной экономики в МГУ недавно посчитали, как за 50 лет двигались индексы, характеризующие распространение свободы, доли горизонтального контракта. У них получилось, что происходит очень слабое расширение зоны свободы за 50 лет. Мария Липман, политолог из Карнеги, высказалась еще жестче: она сравнила проблемы развитых демократий с феноменом блондинов - они живут неплохо, но их все меньше. Автоматического превращения одного контракта в другой не происходит, хотя не происходит и того, что общности живут по 500 лет с одним контрактом.
Факторы сложнее. Можно ли все-таки сказать, что влияет на формирование контракта? Можно попробовать. Нет ведь такого, что висят два костюма и выбирают либо парламентский пиджак, либо военный мундир, а третьего не дано. Все не так. В одной Европе наблюдается колоссальное разнообразие социальных контрактов. Дело в том, что социальный контракт – это обмен ожиданиями не только по поводу прав собственности и свободы, но и по поводу производства общественных благ. А с ним все оказалось и сложнее и проще, чем много лет считали экономисты и философы. Лет 200-300 считалось, что общественные блага производит государство, что государство - это такая естественная монополия по производству общественных благ. Этот взгляд рухнул буквально в последние 20-30 лет. Стали смотреть, кто их реально производит. Я часто ссылаюсь на прекрасную работу Рональда Коуза, который положил этому начало статьей «Маяк в экономической теории», где он показывает, что не правительство строило в Англии маяки. Их строили ассоциации судовладельцев, местные сообщества и т. д. Хайек показал, что не выжили бумажно-денежные системы, которые создавались государством, а мы пользуемся теми системами, которые рождены бизнесом в качестве системы частных расписок. Есть исследования по полицейской службе. Система национального сыска была создана частным агентством Пинкертона на рубеже ХIХ-ХХ вв. Пожарная охрана может быть добровольной, страховой и государственной.
Нет предопределенности. Оказывается, что общественные и коллективные блага могут производить очень разные субъекты. Высокая доля государства в Скандинавии совсем не означает, что конкретным производством благ занимается государство. Это может быть использование более дешевой налоговой машины, чтобы общественные организации и объединения производили общественные и коллективные блага. То же и в Нидерландах, где 17% ВВП производит некоммерческий сектор. Выбор схемы зависит от многих факторов: структуры населения, уровня доверия и т. д. Но основа разнообразия в этом. Получается, что кроме «двух костюмов» есть очень разные по периодам и странам схемы, которые связаны с тем, какие общественные блага нужны и что люди реально могут сделать сами, а для чего им нужно государство. Поэтому спрос на государство - производная от спроса на общественные блага и от способности производить их без государства. А предложение государства? Оно определяется частным выгодами и издержками тех групп, которые осуществляют эти функции государства. Причем это относится как к горизонтальному, так и к вертикальному контракту.
Две недели назад на Украине замечательный украинский экономист, академик Валерий Михайлович Геец объяснял, как в демократической Украине идет расшатывание бюджетов, потому что каждое новое правительство говорит: «Вы правы, что надо делать секвестр бюджета, но у нас через полгода выборы, поэтому мы будем наращивать обязательства». Это частные интересы и выгоды групп, которые доминируют в политической системе. А я ему рассказывал о том, как это происходит у нас, в антикризисной политике. В системе вертикального контракта тоже есть издержки и выгоды групп. Только здесь группы борются не за электоральный ресурс, а за вполне ощутимые материальные активы. В результате чего в антикризисной программе провозглашается поддержка малого и среднего бизнеса, а реализуется поддержка государственных и крупных частных компаний. Поэтому нет в мире совершенства! Но выбор есть.
Эти факторы, которые воздействуют на спрос и предложение, дают результат - причем, как правило, не оптимальный. Дуглас Норт давно доказал, что ни одно государство не может ввести оптимальную налоговую систему, потом что оптимальная для развития общества и экономики система не оптимальна для чиновников, для которых важны издержки сбора налогов, контроля и т. д. А после этого Джон Харшаньи аргументировал, почему люди принимают такие системы. Он показал, что при низкой склонности к риску люди предпочитают избежать беды. И принимают не лучшую, но приемлемую систему. Оптимальность нигде не достигается. Мы нигде не найдем совершенства – даже в идеальных планах конституционного устройства.
Конституция как договор - это очень уместная постановка вопроса, о которой несколько раз напоминал Президент Медведев. Есть основная структура правил, которая определяется конституциями. Только не надо тут тревожить прах Руссо. Все очень любят сразу вспоминать о Руссо, когда речь заходит об общественном договоре. Почему не надо тревожить его прах? Он представлял себе дело так: человек, который прекрасен, бесконечно умен и свободолюбив, когда его лишают всяких ограничений и подавлений, договаривается о том, какие права он делегирует государству и отнимает права у государства (вплоть до права на восстание против тирании), если этот договор нарушается. Очень хорошая схема. Только из нее нехорошее получилось. Получилась из реализации такого понимания кровавая каша якобинского террора и мерзости директории. Что тут не сработало?
Есть ведь и другие философские подходы к конституции, кроме подхода французских просветителей. Отцы американской Конституции полагали, что, наоборот, человек несовершенен. И поэтому конституционный договор должен учитывать его несовершенство. Отцы американской Конституции оказались ближе к взгляду, который исповедует, скажем, новая институциональная экономическая теория. Главное во взгляде на человека, о чем говорят современные неоинституциалисты, - это две вещи. Первое: люди не боги, они не всеведущи, не обладают безграничным доступом к информации и способностью к ее переработке. Второе. Люди не ангелы и совершенно не обязательно будут вести себя благотворно. Есть ограниченная рациональность и есть оппортунистическое поведение.
Герберт Саймон, автор теории ограниченной рациональности, показывал на простом примере, как она работает. Он говорил, что когда человек выбирает себе супруга, он совсем не ведет себя как рационально-максимизирующий субъект. Он не собирает данные о 3 млрд. особей для анализа. Как он поступает? Он проводит несколько случайных испытаний, дальше устанавливается уровень притязаний - и первая же персона, соответствующая этому уровню, становится тем, с кем заключается брак на небесах. Так и в политической системе. Там совсем не обязательно происходит оптимальный выбор. Идут случайные испытания, устанавливаются притязания. А если говорить о выборе не людей, а решений, то и там тоже совсем не обязательно сверкание мудрости.
Еще тяжелее со вторым признаком, с оппортунистическим поведением. Потому что люди склонны и демократию, и авторитаризм, и любое конституционное устройство использовать согласно девизу: совсем не обязательно вкладывать, чтобы нечто получить. Исходя из этого, разговор о конституционном договоре должен получить иную постановку. В теории он ее получил: в книге Джеймса Бьюкенена и Гордона Таллока «Расчет согласия» авторы утверждали, что социальный контракт двухуровневый. Есть конституционный договор, и есть постконституционный. Конституционный - про структуру прав личности и собственности. А постконституционный - про производство общественных благ в обмен на налоги. Это довольно сложное устройство.
Конституционный договор - это договор элит, пакт. И другим путем он не может возникнуть ввиду того, что люди – не боги и не ангелы. Ввиду ограниченной рациональности. Поэтому любая конституция есть предложение общественного договора со стороны элит - гражданам. В том числе и российская Конституция 1993-го года. В чем состояло предложение? В том, что есть традиции и ценности добра и справедливости, которые должны быть дополнены новыми ценностями демократического государства. Это не только либеральные ценности, но и социальное государство (7 статья), разделение властей и федерализм. Соответствовало ли это предложение ожиданиям, реальному спросу? Я подозреваю, что да. Но оно не реализовалось. Почему? Для решения проблемы оппортунистического поведения важно то, что происходит с производством общественных благ и вкладом людей в работу демократии. Казалось бы, Конституция и налоги – очень далекие вопросы. А я бы сказал, что именно проблема налогов и является роковой для конституционного устройства. Почему? Налоги – штука неприятная. Но они структурируют действия самых разных субъектов (ведь оппортунистически себя ведет не только избиратель, но и выборный представитель), налог заставляет человека понимать, что бесплатных благ не бывает. Вы хотите больше общественных благ - значит, нужно больше платить. А заплатив, человек начинает требовать и говорить: «Где?» Начинает возникать система ограничений. У нас в реализации конституционного «предложения» она практически не возникла.
Даже тот подоходный налог, который мы платим, платим не мы. Налоговым агентом является работодатель. Вот за квартиру мы платим. И у нас возникает вопрос: «Горячей воды не было три дня. И я за воду столько платить не буду!» А с налогами у нас не возникает такого вопроса. Я понимаю трудности молодой государственности, которая боялась потревожить своего избирателя, проиграть политическую конкуренцию. В итоге мы получили то, что и должны были получить. А именно: мы получили беднеюшее население с подорванным воспроизводством человеческого капитала. И с нормальным для такого, как говорят в теории, «медианного избирателя» поведением, когда он не может платить за общественные блага – и не платит за них: «Мне нужно больше бесплатных общественных благ. Образование и здравоохранение, потому что мы к этому привыкли. Общественный транспорт, потому что мы обеднели».
Это звучит вполне резонно, но нет пределов запросу на бесплатные блага в демократической стране при отсутствии реальных налогов для граждан. Это относится ко всем гражданам, не только к нашим. Итальянские туристы, которые приезжали в Москву на Олимпиаду 1980-го года, мучили переводчиков вопросом: «Вы демократическая страна?» «Конечно!» - отвечали переводчики. «Тогда почему у вас такие высокие цены на женщин? В демократической стране женщины должны быть доступны народу!»
Но ведь такое поведение избирателей имеет самые тяжелые последствия для политического выбора. Ценность голоса невысока, а популистские обещания по определению будут приниматься, потому что они означают, что от избирателя не потребуется никаких дополнительных усилий. На рынке начинается конкуренция популистских обещаний и денежных мешков. Дальше появляется административный ресурс, который хочет навести порядок. И по этой цепочке мы двигались: через конституционный кризис 95-96 гг., который решался путем вторжения денежных мешков на выборы, последующей атакой административного ресурса, победившего в 2003-2004 годах. И что получили?
В ходе консолидации государства происходило падение эффективности, связанное с нивелированием разделения властей, федерализма - начался ухудшающийся отбор в госаппарате. А далее возникла тяжелейшая проблема преемственности. При разделении властей проигравшим и победителям есть, где рассесться. А если у вас нет веток на этом дереве? Возникает сложная двухголовая структура с не очень понятным разделением полномочий. И в конце концов в ходе конституционного кризиса 2007-2008 гг. принципиальные вещи в Конституции вроде бы не меняются. А потом в конце 2008-го года происходят изменения. И Президент Медведев говорит, что Конституция – это общественный договор, который можно и поменять. Что поменяли? Поменяли договор элит. Возникло то, что Левада в последней своей работе назвал «эрзац-элиты»; с ними и договорились, что «мы усилим положение этих элит, продлевая сроки и давая большие возможности». А как быть с самими конституционными институтами? Я считаю, что заинтересованность обоих руководителей в том, чтобы у нас возник жутко массовый средний класс, правильная, - тогда и возникает соответствие спроса и предложения конституционных институтов.
Но тут вот какая загвоздка, - не будет у нас 50-70% среднего класса к 2020-му году. Это результат тех исследований, которые проводились в Институте современного развития под руководством Татьяны Малевой. Средний класс почти не вырос за годы конъюнктурного подъема. Выросли его доходы, но не компетенции. Он раздувался как пузырь. Ему действующие ограничения не дают реально расти и развиваться. И мы снова возвращаемся к тому, что это за ограничения. К тому, почему мы профукали годы подъема. Я говорю, что это произошло потому, что так устроен до сих пор социальный контракт, который вынужден будет уходить либо по причинам модернизации, либо по причинам кризиса, либо по обеим причинам.
Про сам контракт. Что нам говорят оппоненты? Они говорят: «Нет. Реальный путинский контракт был заключен в 2000-м году политическим способом – альтернативными конкурентными выборами и состоял не в обмене лояльности на стабильность, а в утверждении порядка!» Да, в 2000-м году контракт был заключен именно так. Но он просуществовал до 2003-2004 гг. В программе Грефа в преамбуле общественный договор определяется как «налоги в обмен на порядок». Конституционный порядок – лозунг и во Второй Чеченской войне, и в ликвидации административных барьеров в регионах. Я, кстати, считаю, что это была очень правильная установка. Только она не реализовалась. Порядок – это, по крайней мере, предсказуемость правил. А ее не возникло. Расшифровка этой правильной формулы в экономической литературе обычно выглядит так, как писал Дуглас Норт: «Государство – это агентство по предоставлению услуг «безопасность и правосудие в обмен на налоги». Это и есть правопорядок. Мы специально анализировали в 2005-м году, что происходит с этими конкретными услугами. И выясняется, что этого достигнуть не удается. Поэтому фактически контракт был пересмотрен в 2003-2004 гг. И не потому, что этого нельзя было достигнуть. А потому, что предложение государства определяется частными издержками и выгодами групп, доминирующих в политической системе: новым группам, пришедшим во власть, установление правопорядка помешало бы переделить активы.
Возник другой контракт, где центральной ценностью оказался не порядок, а стабильность. И не вопрос о налогах стал ключевым, а вопрос о лояльности. В 2000-м и 2001-м гг. налоги и коррупционные платежи находились в обратном отношении. Если вы платите больше налогов, - вы платите меньше взяток. То есть вы вступаете в отношение «налоги в обмен на порядок». А в 2005-м мы обнаружили другую динамику. Уровень коррупционных притязаний не зависит от того, платишь ли ты налоги.
Это другой договор. Здесь доминирует не порядок, а стабилизация в обмен на политические права. При этом и массовые группы населения, и государство этот договор честно соблюдали. Когда в 2004-м году отменяли выборы губернаторов, опросы показывали, что население не в восторге от этого, но массового протеста не было. Потому что уже начался рост реальных доходов на 11% в год. Договор работал. Но на что и на чем он работал? Он был ориентирован на массовые широкие группы, опирался не на производство общественных благ, а на контроль над производством и распределением ренты и на контроль СМИ: если вы ситуацию стабилизируете и ехать никуда не собираетесь, у вас и картинка должна быть соответствующая. По способу заключения этот договор был не политический, а идеологический, «виртуальный» - в отличие от 2000-го года. Общественный договор может заключаться и так – через обмен символами. Отсюда и результат – застой в форме подъема. За пять лет никакой модернизации сделано не было. Когда выяснилось, что без обратной связи продвигать модернизацию нельзя, решили никуда не ехать (а обратной связи в таком виртуальном договоре нет и быть не может, телевизор с этим не справляется).
Нам говорят, что расторжение этого договора приведет к возврату олигархического режима 90-х гг., потому что активные группы – это олигархи и губернаторы... Какие олигархи? Кризис очень неплохо поработал. Сначала поработали эти новые властные группы, пришедшие в 2003-2004 гг., а потом кризис. Я думаю, что от частной олигархии в России остались ходячие консервы. Губернаторы? Сложный вопрос, что осталось от их силы и активности. Это ведь не губернаторы, которые имеют легитимность и умеют общаться с массовыми группами. Конечно, у них остались бизнесы. Но и они под сильным ударом. Этот кризис очень сильно бьет по рынку недвижимости, а их интересы именно там. Когда я говорю о том, что из этого договора придется выходить, я не имею в виду, что вернутся старые активные группы. Их почти нет. Но абсолютно правильна идея, что маргинализировать активные группы, отбрасывать их на периферию в этих условиях невозможно. Потому что они нужны и для широко объявленной цели модернизации. И для решения проблем с кризисом. Общественный договор – это не юридический договор, где стороны можно вернуть в первоначальное положение путем расторжения сделки. Все будет происходить не так.
Какие здесь возможны сценарии? Прогнозы показывают, что с высокой вероятностью мы выходим из этого договора, но куда? Давайте переберем варианты. Первый вариант. Разговор про «пакт Монклоа». Бывают такие пакты элит, как заключенный в Испании под давлением короля договор фактически между коммунистами и франкистами во избежание гражданской войны и ради сохранения страны. Но я не понимаю, с кем такой пакт можно заключать. Его можно делать с системной оппозицией, с внесистемной оппозицией, но что будет он означать реально? Если бы включились механизмы политической конкуренции (неважно, в отношении системной или внесистемной оппозиции), то произошла бы определенная мобилизация, консолидация и перераспределение социального поля, и разные политики выступили бы, может быть, представителями реальных массовых групп. При расколе социального поля, при развитии кризиса такое вполне возможно. Но сейчас я не вижу возможности этого – разве что предметом пакта станут условия перехода к политической конкуренции и ее границы.
Второй вариант - мобилизационный проект. Общественный договор может быть заключен не политическим, а символическим путем (как в 2003-04 гг.). Я этот вариант и рассматривал в предыдущей лекции. Я бы сказал, что его вероятность не ушла. Были явные проявления в конце 2008-го года того, что идет подготовка некоего чрезвычайного плана. Потому что власти тогда осознали, что кризис может оказаться намного серьезнее и фатальнее, чем предполагали. Но не думаю, что вероятность этого варианта выросла сейчас – для мобилизационного проекта нужны ресурсы. Прежние запасы тают, а решимость отнять ресурсы у каких-то групп может прийти только с серьезным обострением кризиса.
Есть ли еще варианты? Да, есть еще один вариант. Я бы назвал его «широкой антикризисной коалицией». Во время больших кризисов во многих странах мира начинает формироваться коалиция. Посредством антикризисной коалиции Франклин Рузвельт создал ту форму социального контракта, называемую Великим компромиссом, в которой США достигли лидирующего положения, обогнав, наконец, Аргентину - и не только ее. Это последствия антикризисной коалиции, которую Рузвельт создавал из очень разных элементов: цветное население, либеральная интеллигенция крупных городов, католические меньшинства, профсоюзы и т. д. Профсоюзы в 20-е годы вообще считались криминальными организациями, а он их за стол посадил! Так что путь великих антикризисных коалиций – это, конечно, путь к изменению социального контракта.
Российская проблема в том, что у нас нет политических механизмов, которые позволили бы создать такую коалицию. Обама сажает республиканцев в правительство, Саркози перехватывает социалистические лозунги. А у нас? Эта система не работает. Что здесь реально возможно? Мне кажется, что антикризисная коалиция как вход в возможный будущий социальный контракт связана с тем, что, во-первых, это определенная повестка дня; во-вторых, - взаимодействие с неполитическими общественными силами, потому что политические силы во многом сейчас ирреальны; в-третьих, это возможность реального диалога. Без реального взаимодействия мы не можем сделать модель, которая хотя бы вырулила из кризиса, я уж не говорю про модернизацию.
Для начала нужно разморозить активность тех групп, которые обладают признаками самоорганизации и способности к самостоятельным действиям, - я говорю, прежде всего, о гражданских неполитических организациях и малом и среднем предпринимательстве. Диалог может начаться со знаковых (и значимых!) законодательных изменений и «приглашения» их к контролю государства и гражданскому участию. В апреле президентский Совет по гражданскому обществу представил Президенту предложения по кардинальному изменению стратегии в отношении гражданского общества.
Сложнее с малым и средним бизнесом – деклараций антикризисной программы недостаточно, там буквы и цифры никак не бьются, не соответствуют друг другу. Экономисты из группы СИГМА в 2008 году разработали новый подход «позитивной реинтеграции» к изменению климата для малого и среднего бизнеса, суть которого в постепенной трансформации институциональной среды при участии общественных групп. Этот исследовательский проект был сделан по просьбе Фонда национального благосостояния Республики Казахстан «СамрукКазына», и сейчас начинает внедряться в Казахстане, но этот подход применим и для России.
Время мое заканчивается, поэтому, если вам интересно, вы меня потом спросите о деталях этих подходов. В заключение хотел бы сказать следующее.
Варианты, конечно, есть разные. Но ведь в мозгах сидит не первый, второй или третий вариант. А четвертый: «Может, пронесет?» Этот вариант очень соответствует не только взглядам вверху - хотя властям все время приходится читать пессимистические прогнозы о кризисе. Потому что простые расчеты показывают, что денег хватает либо на накачку спроса, социальную поддержку, либо на то, чтобы рефинансировать долги по крупнейшим частным и государственным компаниям. Сейчас правительство говорит: «Мы не будем платить эти долги!» Что-то я себе слабо представляю, что забирают контрольный пакет Газпрома - и мы его отдаем и говорим, что поддерживаем социальные программы! А внизу надежда держится на интуитивной идее массового сознания в России – пессимизме, скрывающем веру в светлое будущее.
Мудрая Людмила Алексеева любит повторять фразу: «Все рано или поздно устроится более или менее плохо». Эта фраза очень точно выражает выводы из базовой теоремы новой институциональной экономической теории – из теоремы Коуза: «если вы имеете положительные (и высокие) трансакционные издержки и эффект дохода (неравномерное распределение денежного ресурса), то автоматически вы никакого оптимального равновесия не получаете - вы получите плохое равновесие». Если мы будем рассчитывать на чудо, я с высокой вероятностью могу обещать, что все устроится более или менее плохо. И чудо-то может выглядеть как? Мы из каждого цикла подъема нефтяных цен будем выходить все более и более ослабленными. Нас несет на мель, что совсем не соответствует внутренним амбициям и возможностям. Спасибо.
www.polit.ru/lectures/2009/05/25/auzan.html
@темы: Россия, Для памяти, Политика, Статьи, Точка зрения, Учеба
-
-
29.05.2009 в 18:46-
-
29.05.2009 в 18:48-
-
29.05.2009 в 18:50-
-
29.05.2009 в 18:50