Правительство не знает, ради чего ему жить И предлагает бизнесменам и экспертам помочь ему найти «смысл жизни» министерств
Правительство призывает бизнесменов и экспертов помочь ему определить цели, ради исполнения которых предстоит работать российским министерствам и ведомствам. Первую попытку организовать публичную дискуссию на эту тему правительство предприняло во вторник, в ходе круглого стола «Показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти» в Государственном университете – Высшей школе экономики. В ходе дискуссии вице-премьер Александр Жуков признал, что цели министерств, сформулированные самими министерствами и одобренные правительством в середине августа, лишь предварительные наброски, которым суждено еще не раз измениться. Впрочем, вскоре стало ясно, что единого взгляда на проблему «смысла жизни» правительства не существует. Остается неясным, как сформулировать цели министерств, поскольку удвоение ВВП и повышение уровня жизни россиян все же слишком масштабны и абстрактны. Непонятно также, как делить ответственность за те или иные цели между министерствами и по каким параметрам определять эффективность работы ведомств. Наконец, эксперты упрекают правительство в том, что оно слишком торопится изменить принципы бюджетирования министерств, не имея окончательной ясности с их целями. Кроме того, по их мнению, правительство не учитывает результаты работы предыдущих комиссий по административной реформе, в частности по определению избыточных функций министерств. В итоге государство имеет шансы сохранить за собой все «лишние» и вредные функции, что сделает реформу бессмысленной.
Александр Жуков напомнил, что работа началась в апреле с предложений о реформировании бюджетной системы – перехода от сметного к целевому принципу. «Сначала должны быть определены главные цели, к исполнению которых стремится государство, главные задачи министерств, – сказал вице-премьер. – В соответствии с ними должны формироваться бюджетные программы, в рамках которых правительство и ведомства будут стараться достичь определенных результатов». Первый вариант целей и задач министерств содержался в докладе «Планы и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования», одобренном на заседании правительства 12 августа. Причем министерства сами сформулировали цели и бюджетные программы, представленные в докладе. Однако, по словам представителей кабинета, эти цели далеко не окончательные. «Сегодня начинается публичное обсуждение целей, задач и показателей, которые, по мнению правительства, являются важнейшими для развития страны», – сказал г-н Жуков. Как отметил вице-премьер, правительство предполагает обсудить их «в различных аудиториях» и к 15 декабря представить новый вариант доклада. Впрочем, и этот вариант не будет окончательным. По словам главы секретариата вице-премьера Алексея Головкова, к 1 мая 2005 г. в правительстве будет готов новый сводный доклад, содержащий не только цели, но и бюджетные программы ведомств, который и ляжет в основу бюджета на 2006 г. А затем, уже в 2006 г., новая модель работы органов исполнительной власти будет перенесена с федерального на региональный уровень.
Причина такой «многоступенчатой» разработки целей министерств проста. В теории новый принцип бюджетирования – а на деле вариация на тему до боли знакомого «Каждому по потребностям, с каждого по труду» – выглядит идеально. Однако как реализовать его на практике, похоже, толком не знает никто. «Наиболее сложная проблема – поиск адекватных и измеримых показателей, – заявил Александр Жуков. – Далеко не всегда ясна даже методология, по которой определяется, например, качество образования. И еще труднее выбрать целевые значения этих показателей на перспективу». С ним согласился и заместитель главы Минэкономразвития Андрей Шаронов. «Сложно определить количественные показатели, тем более что влияние министерств на большинство из них опосредованное, – говорит он. – Кроме того, возникают противоречия между кратко- и долгосрочными целями». Предприниматели указывают на то, что многие задачи остаются поверхностными и не раскрывают сути экономической политики властей. «Нам не хотелось бы, чтобы преобладали такие показатели, как удвоение ВВП, повышение инвестиций, – сказал председатель Координационного совета предпринимательских союзов России Александр Шохин. – Они индифферентны к экономической политике, и на определенном этапе их можно достичь с помощью любой модели, в том числе мобилизационной».
Непонятно также, каким образом можно разделить ответственность за те или иные показатели между разными ведомствами. Позиция правительства по этому вопросу пока довольно противоречива. «Трудно найти показатель, которого может добиться одно министерство в отрыве от правительства в целом, – отметил Александр Жуков. – Но целесообразно закрепить показатель за министерством, которое является ключевым». Трудность раздела «сфер ответственности» констатировал и Александр Шохин. «Рост числа пайщиков негосударственной пенсионной системы – важный показатель, только за него не может отвечать одна служба», – считает он. Действительно, в августовском докладе содержится несколько показателей, связанных с состоянием финансовых рынков. Но если ответственность за их выполнение возложить, например, на ФСФР, то получится, что ведомству Олега Вьюгина пришлось бы отвечать за падение капитализации рынка, вызванное действиями или высказываниями чиновников Генпрокуратуры, МВД, ФСБ, Центрального Банка и финансовой разведки. Кроме того, не всех устраивает и желание правительства разработать показатели и бюджетные программы для министерств еще до того, как будут окончательно сформулированы основные цели работы ведомств. «Есть опасность, что разработка стандартов будет проходить быстрее, чем определение целей, – заявил советник президента Андрей Илларионов. – Тогда произойдет институциональное закрепление того, что государство делать не должно». Закрепления «лишних» функций государства в результате предстоящей реформы опасается и ректор ВШЭ Ярослав Кузминов. «Работа по сокращению избыточных функций государства, проделанная комиссиями Шувалова и Алешина, не унаследована нынешним правительством, этот вопрос «повис», – отметил он. – А стандартизация услуг государства, исходя из нынешних целей, очень опасна без учета сокращения избыточных функций».
Отдел политики
Антон Попов, 08.09.2004 РБК
Правительство призывает бизнесменов и экспертов помочь ему определить цели, ради исполнения которых предстоит работать российским министерствам и ведомствам. Первую попытку организовать публичную дискуссию на эту тему правительство предприняло во вторник, в ходе круглого стола «Показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти» в Государственном университете – Высшей школе экономики. В ходе дискуссии вице-премьер Александр Жуков признал, что цели министерств, сформулированные самими министерствами и одобренные правительством в середине августа, лишь предварительные наброски, которым суждено еще не раз измениться. Впрочем, вскоре стало ясно, что единого взгляда на проблему «смысла жизни» правительства не существует. Остается неясным, как сформулировать цели министерств, поскольку удвоение ВВП и повышение уровня жизни россиян все же слишком масштабны и абстрактны. Непонятно также, как делить ответственность за те или иные цели между министерствами и по каким параметрам определять эффективность работы ведомств. Наконец, эксперты упрекают правительство в том, что оно слишком торопится изменить принципы бюджетирования министерств, не имея окончательной ясности с их целями. Кроме того, по их мнению, правительство не учитывает результаты работы предыдущих комиссий по административной реформе, в частности по определению избыточных функций министерств. В итоге государство имеет шансы сохранить за собой все «лишние» и вредные функции, что сделает реформу бессмысленной.
Александр Жуков напомнил, что работа началась в апреле с предложений о реформировании бюджетной системы – перехода от сметного к целевому принципу. «Сначала должны быть определены главные цели, к исполнению которых стремится государство, главные задачи министерств, – сказал вице-премьер. – В соответствии с ними должны формироваться бюджетные программы, в рамках которых правительство и ведомства будут стараться достичь определенных результатов». Первый вариант целей и задач министерств содержался в докладе «Планы и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования», одобренном на заседании правительства 12 августа. Причем министерства сами сформулировали цели и бюджетные программы, представленные в докладе. Однако, по словам представителей кабинета, эти цели далеко не окончательные. «Сегодня начинается публичное обсуждение целей, задач и показателей, которые, по мнению правительства, являются важнейшими для развития страны», – сказал г-н Жуков. Как отметил вице-премьер, правительство предполагает обсудить их «в различных аудиториях» и к 15 декабря представить новый вариант доклада. Впрочем, и этот вариант не будет окончательным. По словам главы секретариата вице-премьера Алексея Головкова, к 1 мая 2005 г. в правительстве будет готов новый сводный доклад, содержащий не только цели, но и бюджетные программы ведомств, который и ляжет в основу бюджета на 2006 г. А затем, уже в 2006 г., новая модель работы органов исполнительной власти будет перенесена с федерального на региональный уровень.
Причина такой «многоступенчатой» разработки целей министерств проста. В теории новый принцип бюджетирования – а на деле вариация на тему до боли знакомого «Каждому по потребностям, с каждого по труду» – выглядит идеально. Однако как реализовать его на практике, похоже, толком не знает никто. «Наиболее сложная проблема – поиск адекватных и измеримых показателей, – заявил Александр Жуков. – Далеко не всегда ясна даже методология, по которой определяется, например, качество образования. И еще труднее выбрать целевые значения этих показателей на перспективу». С ним согласился и заместитель главы Минэкономразвития Андрей Шаронов. «Сложно определить количественные показатели, тем более что влияние министерств на большинство из них опосредованное, – говорит он. – Кроме того, возникают противоречия между кратко- и долгосрочными целями». Предприниматели указывают на то, что многие задачи остаются поверхностными и не раскрывают сути экономической политики властей. «Нам не хотелось бы, чтобы преобладали такие показатели, как удвоение ВВП, повышение инвестиций, – сказал председатель Координационного совета предпринимательских союзов России Александр Шохин. – Они индифферентны к экономической политике, и на определенном этапе их можно достичь с помощью любой модели, в том числе мобилизационной».
Непонятно также, каким образом можно разделить ответственность за те или иные показатели между разными ведомствами. Позиция правительства по этому вопросу пока довольно противоречива. «Трудно найти показатель, которого может добиться одно министерство в отрыве от правительства в целом, – отметил Александр Жуков. – Но целесообразно закрепить показатель за министерством, которое является ключевым». Трудность раздела «сфер ответственности» констатировал и Александр Шохин. «Рост числа пайщиков негосударственной пенсионной системы – важный показатель, только за него не может отвечать одна служба», – считает он. Действительно, в августовском докладе содержится несколько показателей, связанных с состоянием финансовых рынков. Но если ответственность за их выполнение возложить, например, на ФСФР, то получится, что ведомству Олега Вьюгина пришлось бы отвечать за падение капитализации рынка, вызванное действиями или высказываниями чиновников Генпрокуратуры, МВД, ФСБ, Центрального Банка и финансовой разведки. Кроме того, не всех устраивает и желание правительства разработать показатели и бюджетные программы для министерств еще до того, как будут окончательно сформулированы основные цели работы ведомств. «Есть опасность, что разработка стандартов будет проходить быстрее, чем определение целей, – заявил советник президента Андрей Илларионов. – Тогда произойдет институциональное закрепление того, что государство делать не должно». Закрепления «лишних» функций государства в результате предстоящей реформы опасается и ректор ВШЭ Ярослав Кузминов. «Работа по сокращению избыточных функций государства, проделанная комиссиями Шувалова и Алешина, не унаследована нынешним правительством, этот вопрос «повис», – отметил он. – А стандартизация услуг государства, исходя из нынешних целей, очень опасна без учета сокращения избыточных функций».
Отдел политики
Антон Попов, 08.09.2004 РБК