Хроники 1999–2009: Закрома Родины
В 2004 г. правительство стало откладывать деньги на черный день в стабилизационном фонде. Как назло, этот день наступил довольно скоро. Но страна все же успела накопить средства, смягчившие удар мирового кризиса по российской экономике
Ольга Проскурнина
Евгения Письменная
Ведомости
29.06.2009, №117 (2387)В поисках аргументов в защиту стабфонда его создатели находили порой самые неожиданные примеры. «Формально идея создания стабилизационного фонда впервые была реализована в Кувейте в 1961 г. А еще раньше Кувейта и других государств так стали поступать обычные крестьяне. Создание стабилизационного фонда — это продолжение народной мудрости «Готовь сани летом, а телегу зимой». Это Андрей Илларионов (в ту пору советник президента) комментирует в 2001 г. послание президента Федеральному собранию: тогда Владимир Путин впервые заявил о разделении бюджета на две части — для текущих расходов и для накопления на будущее. А министр финансов Алексей Кудрин, выступая осенью 2008 г. на конференции «Ведомостей», рассказывает ветхозаветную притчу об Иосифе, который толковал правителю Египта сон о семи тучных коровах и семи тощих: «По сути, это притча о стабилизационном фонде». К этому времени семь тучных лет как раз и миновали — наступил глобальный кризис. Однако споры о пользе консервации экспортных доходов бюджета шли и тогда, и сейчас. Так, мэр Москвы Юрий Лужков в феврале 2009 г. в интервью «Коммерсанту» обвинил Кудрина и стабфонд ни много ни мало в экономическом кризисе: «Мы эти деньги, которые были относительно свободными в нашем государстве, туда и положили. И они там никак не сработали на развитие экономики нашего государства. На инфраструктурные проекты — по нулям. На поддержку реального сектора экономики — тоже по нулям или в лучшем случае очень мало. Вот это и есть причины, которые объясняют наш кризис». Да и Минфин не сразу проникся этой идеей, вспоминает президент и председатель правления «ВТБ 24» Михаил Задорнов: «[Депутаты бюджетного комитета Госдумы в 2001 г.] внесли законопроект о создании стабилизационного фонда. Но Министерством финансов на первых порах он не поддерживался».
В плюсе
4,9%
годовых – такая доходность была получена от размещения средств резервного фонда и фонда национального благосостояния за 2008 г. и I квартал 2009 г., по данным министра финансов Алексея Кудрина. Доход за 2008 г., по его словам, составил $8,6 млрд, или 271 млрд руб., доход за I квартал 2009 г. – $1 млрд (34,5 млрд руб.). А ведь в начале прошлого года фонды показывали отрицательную доходность из-за падения курса доллара: по данным Счетной палаты, резервный фонд потерял в I квартале 2008 г. 29,21 млрд руб., ФНБ – 9,23 млрд руб. «Но во втором полугодии доллар укрепился по отношению к рублю. В итоге фонды получили солидный доход, перекрывший их потери в начале года», – говорит Евсей Гурвич из ЭЭГ.
Как создавался фонд
К началу 2000-х стабилизационные фонды в той или иной форме существовали в двух десятках стран, в большинстве своем живущих за счет экспорта нефти и газа. Есть и такие, что накапливают в своих фондах доходы от сбыта металлов (Чили, Казахстан), алмазов (Ботсвана), фосфатов (Кирибати). «Стабилизационные фонды создаются преимущественно за счет доходов от природных ресурсов потому, что цены на ресурсы очень волатильны и непредсказуемы, да и сами ресурсы исчерпаемы», — говорит руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Однако российские монетарные власти не сразу взяли на вооружение мировой опыт. В 1990-е гг. ситуация была совсем не благоприятной, объясняет директор Института экономики переходного периода (ИЭПП) Егор Гайдар: «То было время низких цен на нефть. Государственные финансы были в тяжелом состоянии». Первое квалифицированное исследование о стабфондах его институт подготовил в 2001 г., после чего тема начала обсуждаться в правительстве, администрации президента, Госдуме и ЦБ.
«Путин поддержал идею после того, как она была согласована между ЦБ и Минфином, и было ясно, что она пройдет через Госдуму. Это был не тот случай, когда руководителю государства нужно вникать во все подробности предлагаемой реформы: между всеми участниками обсуждения наблюдался консенсус. Речь шла только о политическом одобрении проекта», — вспоминает Гайдар. «Позиция Минфина [по поводу стабфонда] изменялась вместе с постепенным повышением цен на нефть, и вскоре министерство стало сторонником этой идеи», — вспоминает Задорнов. Согласования между Минфином и ЦБ закончились, по словам Гайдара, как раз к моменту резкого подорожания нефти в начале 2003 г. Вскоре в Бюджетный кодекс были внесены поправки о стабилизационном фонде, а полностью закон о нем заработал с 1 января 2004 г.
«За рубежом стабилизационные фонды, как правило, создавались на фоне низких цен на нефть — после того, как цены на этот ресурс упали. И формирование их начиналось отнюдь не сразу. В Норвегии стабилизационный фонд начал пополняться только спустя несколько лет после того, как был создан», — добавляет ученый. Получается, что России в этом отношении повезло: новый финансовый институт начал аккумулировать доходы в благоприятное время.
Правда, это очевидно сейчас, по прошествии нескольких лет, а в начале процесса чиновники Минфина насчет перспектив стабфонда не обольщались. «Как часто бывает с новыми идеями, возникали опасения, что это [изъятие части доходов бюджета в стабфонд] плохо повлияет на ситуацию с текущими расходами, — вспоминает Гурвич. — Поэтому доходы от экспорта газа в стабфонд вначале не поступали, только от экспорта нефти. Были разные мнения на сей счет, и появилось такое вот компромиссное решение». В соответствии с Бюджетным кодексом с 1 января 2004 г. в фонд поступали дополнительные доходы от экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), когда цена на нефть превышала уровень в $20 за баррель Urals.
Есть что тратить
Действительность превзошла самые смелые ожидания. По закону правительство вправе было тратить средства стабфонда с того момента, как в нем скопится 500 млрд руб. Накопления перевалили за эту отметку уже к началу 2005 г., увеличившись за год более чем впятеро (см. врез). «500 млрд руб. является величиной достаточно условной. Предполагается, что этих средств хватит для компенсации выпадающих доходов бюджета примерно на три года в случае снижения цен на нефть до $15 за баррель», — объяснял ректор Академии народного хозяйства Владимир Мау в статье, опубликованной в «Ведомостях» в декабре 2004 г.
Этот сценарий за время работы стабфонда не реализовался. До начала 2008 г. цены на нефть ни разу не опускались до критической отметки, а лишь бесперебойно росли. Российская экономика даже столкнулась с угрозой «голландской болезни» — приток капитала в страну увеличивал потребительский спрос, промышленность не успевала за ростом доходов, и это усиливало инфляцию. Так что Минфин к достоинствам стабилизационного фонда относил еще и стерилизацию избыточной денежной массы, что позволяло держать инфляцию под контролем. Впрочем, «необходимость абсорбции поступавших в экономику денежных средств, не обеспеченных произведенными в стране товарами и услугами, — важная причина создания фонда, но не основная», считает замглавы департамента Минфина Петр Казакевич. «Главное, что в 2004 г. федеральный бюджет начал накапливать резервы», — говорит он.
За четыре года в фонде набралось 3,85 трлн руб., или $157,38 млрд. По словам Казакевича, внешний долг России был досрочно погашен именно благодаря средствам стабфонда — на это было израсходовано более чем 1,3 трлн руб. Когда у Пенсионного фонда РФ возник дефицит в размере 30 млрд руб., эту дыру в его бюджете тоже закрыли за счет стабфонда.
Деление на два
В 2008 г. стабфонд разделили, как образно выразился замминистра финансов Дмитрий Панкин, «на две заначки — короткую и длинную»: резервный фонд и фонд национального благосостояния.
Резервный фонд — практически прямой преемник стабфонда, потому что он должен снижать инфляционное давление и зависимость экономики от нефтяных доходов. Но источниками его формирования стали доходы бюджета не только от добычи и экспорта нефти, но еще от газа и нефтепродуктов. Максимальный размер фонда закреплен на уровне 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП.
Сейчас в резервном фонде 3,1 трлн руб., или $100,95 млрд (по состоянию на 1 июня). С момента своего образования фонд потерял почти $25 млрд. До сентября прошлого года резервный фонд уверенно рос, достигнув на пике $142,6 млрд. Но потом грянул кризис, и процесс развернулся в обратном направлении. Например, только за март 2009 г. из фонда на покрытие дефицита бюджета было потрачено почти $15 млрд. «Сейчас в бюджете не хватает как нефтегазовых, так и других доходов. Компенсировать нехватку приходится именно из резервного фонда, — говорит Казакевич. — Всего на обеспечение сбалансированности бюджета из него забрали почти 1,3 трлн руб.». Министр финансов Алексей Кудрин уже не исключает, что из-за расходов на покрытие бюджетного дефицита средства фонда закончатся в 2010 г. Государство сохраняет высокие социальные обязательства несмотря на то, что доходы бюджета падают, и компенсировать это как раз должен резервный фонд, объяснял министр.
Фонд национального благосостояния (ФНБ) — «длинную заначку» — создали из нефтегазовых доходов для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда. Брать из ФНБ средства на любые другие цели нельзя. Сейчас ФНБ составляет 2,8 трлн руб. ($89,86 млрд). В отличие от своего собрата ФНБ пока только растет: за полтора года его объем увеличился почти в три раза. Еще в IV квартале 2008 г. фонд пополнялся нефтегазовыми доходами, в этом году доход идет только от управления средствами (см. врез). Средства ФНБ размещены в иностранных облигациях и валютах. Панкин считает эту инвестиционную стратегию удачной. Он вспоминает, что сначала многие агитировали Минфин размещать средства фондов в российских активах. Загвоздка только в ликвидности — у наших и зарубежных бумаг она несопоставима. «Если бы мы тогда разместили средства внутри страны, [потом] ничего не смогли бы продать и не помогли бы экономике в этой тяжелой ситуации», — считает замминистра.
Первые итоги
Главная претензия критиков стабфонда (а в их число входят и лидер КПРФ Геннадий Зюганов, и лидер общественной организации среднего бизнеса «Деловая Россия» Борис Титов, и уже упоминавшийся Лужков) — то, что Минфин посредством этого инструмента выкачивал ликвидность из экономики и тормозил ее развитие. «Никакого резерва на 10 лет вперед не создашь, нужна постоянная подпитка бюджета деньгами. А ее можно получить только за счет развития несырьевого сектора», — объяснял «Ведомостям» Титов в сентябре 2008 г. Гайдару есть что ответить: «С 2001 до 2008 г. ВВП рос в среднем на 7% в год — вряд ли это можно назвать торможением экономического роста. А точка в этом споре поставлена в октябре 2008 г.: понятно, что именно стабилизационный фонд и накопленные золотовалютные резервы помогли России пройти острую фазу кризиса с минимальными потерями». «Без стабфонда я вообще не представляю, как бы мы прошли этот кризис», — заключает Панкин.
Другое дело, что кризис не завершен и не ясно, на сколько хватит накопленного резерва прочности, предостерегает директор ИЭПП. «С одной стороны, [выделившиеся из стабфонда] резервный фонд и ФНБ предотвратили шок для нашей экономики. С другой стороны, при создании стабфонда предполагалось, что он будет страховкой от падения нефтяных доходов. На деле остальные доходы тоже упали очень сильно. Наша зависимость от нефтяного рынка оказалась еще больше, чем думали. Поэтому эта конструкция [с двумя фондами] смогла только частично смягчить удар», — рассуждает Гурвич. Да и не все проблемы можно решить за счет накоплений, сделанных в тучные годы. В декабре 2008 г. Минфин передал Внешэкономбанку 175 млрд руб. из ФНБ для покупки российских ценных бумаг. ВЭБ приобрел на 155,8 млрд руб. «голубые фишки» и корпоративные облигации. В то время он оказался крупнейшим покупателем на российских биржах и получил от этих операций хорошую доходность (к началу июня — 42% годовых), но главная цель не была достигнута. В мае президент России Дмитрий Медведев признал: «Прямая государственная поддержка фондового рынка ни к чему не привела".